DOSSIER : - Dossier | Les travailleurs migrants

Un système d’asile européen commun

La date du 1er mai 2004 invitait au bilan de l’action de la Communauté européenne en matière d’asile. Cette date symbolise non seulement l’élargissement de l’Union des 15 à celle des 25, mais elle marque également la fin de la période transitoire au terme de laquelle les États membres s’étaient engagés à poser les fondations d’un système d’asile commun.

Formellement, l’objectif est atteint. Les instruments proposés par la Commission ont tous été adoptés, mais souvent au prix de la cohérence d’une politique d’asile qui se voudrait commune. Par ailleurs, la tendance à ce qu’on a pu appeler « l’externalisation de l’asile » se concrétise. L’accent est mis sur la nécessité d’un partage des responsabilités avec les pays tiers, et notamment sur leur capacité à accueillir et protéger des deman­deurs d’asile et à réadmettre des demandeurs déboutés de leur demande de protection interna­tionale dans l’Union européenne.

À l’origine de la reconnais­sance de compétences commu­nautaires liées aux questions d’asile et d’immigration, on note entre autres la crise pétrolière de 1973, les crises économiques qui suivirent ainsi que le conflit en ex-Yougoslavie qui jeta sur les routes de nombreux réfugiés originaires de Bosnie et du Kosovo. Ces situations entraînèrent la ferme­ture officielle des canaux d’immi­gration légale, hormis le regrou­pement familial. Au début des années 1990, les pays européens sont de plus en plus sollicités par des demandeurs d’asile, et ce, de manière asymétrique.

Parallèlement, la Commu­nauté européenne travaillait à l’achèvement d’un Marché inté­rieur qui vise à la suppression des contrôles des personnes aux fron­tières intérieures. Ce mouvement de libéralisation des échanges a entraîné de la part des gouverne­ments européens des préoccu­pations liées à un déficit de sécu­rité. La volonté de coopération d’un groupe d’États européens en matière de sécurité intérieure a été concrétisée dans le « dispositif Schengen » soit des accords inter­nationaux qui fixent les modalités de la suppression des contrôles aux frontières intérieures et des me­sures compensatoires, dont un système de responsabilisation des États quant à la présence du de­mandeur d’asile sur leur territoire.

Les dispositions et procédures relatives à l’asile ont été mainte­nues par les États européens, non seulement par tradition, mais aussi en vertu d’engagements interna­tionaux antérieurs aux grandes crises économiques mentionnées et aux bouleversements géopoli­tiques de la fin des années 1990 soit, la Convention de Genève du 28 juillet 1951 et son Protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés et les instruments uni­versels et régionaux de protection des droits fondamentaux adoptés dans le cadre de l’Organisation des nations-unies pour les pre­miers et dans le cadre du Conseil de l’Europe pour les seconds.

En dépit des efforts de coordi­nation, la pratique et les légis­lations nationales des États membres sont restées largement divergentes quant à la procédure de détermination de la qualité de réfugié, sur la nature et sur les droits attachés au séjour. Ceci, d’une part, en raison de la marge d’appréciation que laisse la Con­vention de Genève quant aux élé­ments de la définition de réfugié et, d’autre part, en raison de la liberté dont jouissent les États pour fixer les procédures qu’ils estiment adéquates pour assurer la détermination du statut de réfugié. Un dénominateur commun néan­moins, une orientation générali­sée, observée dès les années 1970, vers une interprétation de plus en plus stricte des critères permet­tant d’accéder au statut octroyé par la Convention de Genève.

Les orientations prises dans le cadre intergouvernemental du traité de Maastricht dès 1992 restent à l’ordre du jour de l’agenda européen. L’enjeu de l’intégration européenne joue essentiellement en termes d’effi­cacité dès lors que les instruments adoptés avant le traité d’Amster­dam ne sont pas contraignants. Ces orientations consistent à favoriser l’intégration dans les systèmes nationaux de procédures accélérées de traitement des demandes d’asile dès lors qu’elles sont estimées non fondées en raison du caractère présumé sûr du pays d’origine; de pratiques qui consistent à éloigner les deman­deurs d’asile vers des pays tiers estimés sûrs sans traitement de leur demande et à généraliser la détention des demandeurs d’asile en cours de procédure.

Orientations du système commun européen d’asile

À Tampere², les chefs d’État ont élaboré un programme poli­tique ambitieux pour le dévelop­pement de politiques communes d’asile et d’immigration. Cepen­dant, le traité d’Amsterdam, qui reconnaît des compétences à la Communauté européenne dans le domaine, peut paraître en retrait par rapport aux ambitions poli­tiques affichées. La mise en œuvre de cette politique devrait être régie par les principes de solidarité et de partage équitable des respon­sabilités entre les États membres, notamment sur le plan financier. Le projet constitutionnel, signé à Rome ce 29 octobre 2004 par les chefs d’État et de gouvernement européens, comble les écueils du cadre institutionnel actuel qui, s’il a renforcé le rôle de la Commis­sion, a cantonné le Parlement européen dans un rôle marginal et non contraignant, a reconnu à la Cour de justice une compétence limitée et a préservé le droit de veto des États membres.

Le traité d’Amsterdam, qui depuis 1999 offre le cadre insti­tutionnel actuel, ne mentionne pas explicitement la nécessité de développer une politique com­mune et habilite le Conseil à adopter de simples normes mini­males, concept souvent utilisé par les États membres pour revoir à la baisse les ambitions d’harmoni­sation de la Commission euro­péenne. Le projet constitutionnel fait expressément mention de la nécessité de développer une poli­tique commune³ et de la nécessité d’une solidarité entre les États membres. Mais le Royaume-Uni, l’Irlande et le Danemark ne sont toujours pas participants, à part entière, de cette politique dès lors qu’un régime dérogatoire leur per­met des participations ponctuelles aux instruments sur base volontaire.

Une solidarité européenne?

Bien que non contraignant, le principe de solidarité est un prin­cipe fondamental du droit inter­national des réfugiés. Ainsi, le droit communautaire invite-t-il le Conseil de l’union européenne à adopter des mesures tendant à équilibrer les efforts consentis par les États membres pour accueillir des réfugiés et des personnes déplacées. Cette expression du principe de solidarité est renforcée entre partenaires communautaires par l’obligation de loyauté à laquelle ils ont souscrit.

Dans un premier temps, sou­cieux de rationaliser leur système d’asile, certains États européens, ont cherché à éviter l’introduc­tion dans un même espace de demandes d’asile multiples. Ils ont instauré un processus de filtrage des demandes qui permet le ren­voi du demandeur vers un autre État membre, sans examen d’admis­sibilité de sa demande. La Con­vention de Dublin, entrée en vigueur en 1997, a remplacé la Convention de Schengen. Elle instaure un mécanisme permet­tant de déterminer quel État partenaire est responsable pour le traitement d’une demande d’asile. Cette convention a été remplacée en 2003 par un Règlement com­munautaire, instrument juridique plus contraignant et plus efficace qu’un accord international. Il établit des délais de procédure plus courts en vue de contribuer à l’efficacité des procédures d’asile dans leur ensemble et responsa­bilise l’État membre qui laisse perdurer des situations de séjour irrégulier sur son territoire.

Tout comme la Convention, le nouveau règlement s’appuie sur le principe d’autorisation qui veut que l’État responsable soit celui qui a délivré un visa ou un permis de séjour au demandeur d’asile ou celui dont la frontière extérieure a été irrégulièrement franchie. Il assure aussi une meilleure prise en considération des liens familiaux du demandeur. Mais les États restent libres de renvoyer un demandeur d’asile vers un pays tiers sans procéder à l’examen de sa demande dès que ce pays accepte de le réadmettre et peut être considéré comme « sûr ».

Dans ce système d’asile « commun », le demandeur d’asile n’a plus qu’une seule chance de se voir reconnaître la qualité de réfugié puisque chaque État re­connaît les effets juridiques d’une décision de refus prise par un autre État membre et rejettera toute nouvelle demande identique (sauf lorsqu’il fait usage de la clause dite de souveraineté qui lui permet de prendre la responsabilité d’une demande). Le système n’assure pas une solidarité quant à la protec­tion des personnes mais détermine la responsabilité du traitement des demandes sur base de critères de « contrôle » tempérés par des considérations de respect de l’unité familiale et des considéra­tions humanitaires. Il est évident que les États situés aux frontières extérieures de l’Union, dont de nombreux nouveaux membres, sont et seront le plus sollicités.

Pour pallier ce déséquilibre, la priorité dégagée par le Conseil de l’Union européenne est le renfor­cement de l’effort commun pour sécuriser les frontières extérieures. Depuis le 1er janvier 2003, la mise en œuvre du système est assurée par la base de données EURODAC, système centralisé de comparaison des empreintes digitales des demandeurs d’asile de plus de 14 ans, des personnes franchissant irrégulièrement une frontière extérieure d’un État membre et, dans certaines circonstances, des personnes se trouvant illégale­ment sur le territoire d’un État membre. Les autorités nationales compétentes pour le traitement des demandes d’asile sont habi­litées à confronter les empruntes digitales des candidats réfugiés qui les sollicitent à celles conservées dans EURODAC.
La Communauté européenne a instauré un mécanisme de soli­darité financière en établissant une ligne budgétaire spécifique au bénéfice des actions menées par les États membres en matière d’accueil, d’intégration et de rapa­triement volontaire des réfugiés : le Fonds européen pour les réfugiés (FER). Les montants alloués sont cependant restés très modestes. L’équilibre entre les efforts financiers consentis par les États membres dans le cadre de la mise en place du système d’asile européen commun, de soulager les États membres qui accueillent le plus grand nombre de réfugiés⁴ et de développer les capacités de ceux dont les infrastructures et les services consacrés à l’asile sont insuffisants.

La solidarité européenne en matière d’asile s’est manifeste­ment renforcée depuis le début des années 1990. Une solidarité financière en matière d’accueil, d’intégration et de retour a été mise sur pied et devrait devenir plus conséquente. Au 31 décembre 2004, le Fonds européen pour les réfugiés, adapté aux nouveaux besoins nés de l’élargissement, entrera en vigueur. Mais pour que ces financements dépassent le niveau de la contribution symbo­lique, il faudra attendre la seconde phase financière de 2008 à 2010.

La « loyauté européenne » se manifeste aussi à travers une coopération administrative ac­crue, notamment en matière de remise et d’expulsion des deman­deurs d’asile et des demandeurs d’asile déboutés. La préoccupation prioritaire commune reste la sécurisation des frontières et la prévention de l’immigration illé­gale via une politique commune des visas et des mesures telles que la responsabilisation des trans­porteurs au départ des pays d’ori­gine ou de transit et la collabo­ration avec des officiers de liaisons en place dans les pays sensibles.

Une solidarité internationale?

En termes d’objectif de dimi­nution du nombre de demandes d’asile déposées dans les États membres, la politique de préven­tion, que certains observateurs⁵ ont qualifié de politique de non admission pourrait être considérée efficace puisque d’après des statis­tiques établies par le HCR, le nombre des demandeurs d’asile arrivant dans l’Union européenne a diminué de moitié au cours de la dernière décennie et s’établit actuellement à moins de 400 000 personnes par an.

Mais cette logique qui tend à prévenir l’immigration non dési­rée s’applique aux dépens des demandeurs d’asile dont le chemi­nement individuel et spontané vers l’Union européenne devient impossible ou dangereux. La Communauté européenne entend maintenir sa politique de fermeté et ne pas « jouer le jeu » des passeurs et autres trafiquants d’êtres humains. Pour lutter contre l’immigration non désirée, elle « invite » ses voisins et partenaires à jouer un rôle plus actif dans le domaine des migra­tions internationales. L’essentiel de la stratégie de l’Union euro­péenne consiste à favoriser une solidarité effective avec des pays tiers cibles en termes de prise en charge des réfugiés et en termes de gestion des flux migratoires. Il s’agit, notamment, de renforcer les capacités institutionnelles des pays cibles.

Aussi, l’Union a-t-elle claire­ment indiqué sa volonté de déve­lopper une politique globale en matière d’asile et d’immigration, ce qui implique qu’elle s’attaque aux causes profondes des mou­vements de réfugiés. La Commu­nauté poursuit son action huma­nitaire en fournissant aux parte­naires chargés de la mise en œuvre des crédits pour apporter assistance et protection aux populations réfugiées dans les régions d’origine.

Mais selon nous, si l’Union européenne veut jouer le jeu d’une solidarité internationale, son intervention « sur place » ne devrait pas justifier un abais­sement des normes de protection immédiates ni une restriction des politiques d’accueil sur le terri­toire européen. Cela constituerait une politique de sous-traitance de l’asile à charge de pays tiers économiquement et institution­nellement moins développés.

Les orientations actuelles imposent une réelle vigilance, si aucun projet commun n’émerge véritablement au Conseil sur l’instauration de « portails d’en­trée » dans des pays tiers cibles, le mouvement « d’externalisa­tion de l’asile » se concrétise. La proposition britannique, portée à la connaissance du public en février 2003 qui visait à instaurer des « aires régionales de pro­tection » (Regional processing areas) à proximité des pays sources ainsi que des « centres transitoires de traitement des demandes » (Transit processing centers) aux frontières extérieures de l’Union européenne a été retirée par le gouvernement Blair, mais elle a induit un débat et des positionne­ments clairs « pour » ou « contre » sur une tendance lourde des politiques d’asile menées par les pays industrialisés.

Si le HCR encourage l’Union européenne à favoriser la pro­tection dans les régions d’origine, une « nouvelle approche » n’est encouragée que dans la mesure où elle joue un rôle complémentaire et promeut l’arrivée organisée sur le territoire de l’Union des per­sonnes ayant besoin d’une pro­tection internationale, depuis la région d’origine, par le biais d’un système de réinstallation à l’échelle communautaire. Les orientations générales fixant des normes mini­males communes pour les procé­dures de détermination de la qualité de réfugié confirme la volonté des États membres de partager les flux de demandeurs d’asile et de migrants avec des « pays tiers sûrs » dans la mesure où elle prévoit l’établissement de listes communes de pays tiers sûrs vers lesquels renvoyer des deman­deurs d’asile. Cependant, aucun projet commun des programmes de réinstallation ou des procé­dures d’entrée protégées n’est actuellement négocié au Conseil. Deux poids, deux mesures?

Des fondations communes ?

Nous l’avons dit, dans l’espace européen commun, le demandeur d’asile n’a en principe pas le choix de son pays de destination et n’a droit qu’à une seule chance. L’enjeu du processus de dévelop­pement d’un système d’asile euro­péen commun est de parvenir à imposer à l’ensemble des États membres des standards uniformes de protection et de conditions d’accueil à l’intérieur des fron­tières extérieures communes.

La Communauté européenne a adopté une directive qui vise à l’harmonisation minimale des conditions d’accueil des deman­deurs d’asile, soit l’ensemble des mesures prises par les États membres en leur faveur alors qu’ils sont dans l’attente d’une décision définitive des autorités nationales compétentes. Il s’agit à la fois des conditions matérielles d’accueil et des dispositions spécifiques à la résidence, à la liberté de mou­vement, à la préservation de l’unité familiale, à la scolarisation et l’éducation, à l’emploi, la formation professionnelle et aux soins de santé. Ces normes mini­males devraient garantir aux demandeurs d’asile une dignité et des conditions de vie comparables dans tous les États membres. Or, l’objectif annoncé n’est pas formulé en des termes très précis : à partir de quand, de combien, de comment, peut-on considérer qu’un individu mène une vie digne? Aucun objectif chiffré en terme d’aide sociale n’y est précisé.

Dans la perspective d’un système d’asile commun, l’instru­ment vise deux objectifs spéci­fiques : (1) limiter les mouve­ments secondaires des deman­deurs d’asile qui seraient motivés uniquement par la diversité des règles applicables en matière de conditions d’accueil et (2) faire en sorte que leurs conditions de vie soient comparables dans tous les États membres. Mais l’option prise par le Conseil a été de traduire, en termes de minimum commun, les différentes pratiques et légis­lations déjà en vigueur dans les États membres sans opérer de choix déterminant. La directive autorise de nombreuses déro­gations aux principes déclarés et contient des dispositions peu claires, tant et si bien qu’une lecture cohérente de l’instrument est rendue très ardue et que l’application des critères autorisés pourrait mener à des violations systématiques du principe de non-refoulement. En ce sens, les objectifs de l’instrument ne sont pas atteints.

L’existence d’un droit à l’admission sur le territoire d’un État en vue d’une protection internationale n’est pas établie en droit international. Si aucun droit d’accès au territoire n’est reconnu aux demandeurs d’asile, par contre, l’obligation de non-refoulement couvre le refus d’admission à la frontière et fait naître, à la charge des États, l’obli­gation de ne pas éloigner vers un pays tiers où le demandeur d’asile court un risque de persécution au sens de la Convention.

Sous peine de priver ces dispositions de leur effet utile, il convient de procéder à un exa­men individuel de chaque demande pour en évaluer le bien fondé ou le risque allégué de subir des tortures ou traitements et peines inhumains et dégradants. Un accès aux procédures natio­nales et un examen individualisé de la situation du requérant au regard de ces dispositions auraient dû être garantis par la directive européenne. Or, les orientations générales sur lesquelles les États membres de l’Union européenne se sont entendus autorisent le recours à des « procédures spé­ciales » dérogatoires par rapport aux standards minimums qu’elle fixe. Une demande est déclarée irrecevable sans examen au fond, suite à l’application des critères du « Système Dublin », lorsque le statut de réfugié a déjà été accordé par un autre État, « un premier pays d’asile » ou lorsque le renvoi vers « un pays tiers sûr » est possible.

Un des enjeux de l’instrument était la consécration ou le rejet par le droit communautaire du concept de « pays tiers sûr » qu’il s’agisse d’un pays de transit ou du pays d’origine. Or, le recours à ces concepts est non seulement autorisé mais rendu obligatoire par l’élaboration d’une liste commune de pays tiers d’origine sûrs. La possibilité de contester le caractère sûr du pays vers lequel l’individu est expulsé n’est pas systématiquement exigée par la directive. En parallèle, la Com­munauté tente par divers instru­ments de droit international (accord de réadmission, accord d’association et de coopération) de convaincre des pays cibles (Albanie, Chine, République fédérale de Yougoslavie, Maroc, Russie, Tunisie et Ukraine, Libye, Turquie) à réadmettre les deman­deurs déboutés.
Les procédures instruites à la frontière ou dans les zones de tran­sit peuvent également faire l’objet d’aménagements qui réduisent considérablement les garanties de procédure sans autre justification que le fait que la demande ait été déposée à la frontière.

Le bilan des cinq années d’activité de la Communauté européenne dans le champ de la politique européenne d’asile est mitigé. Mais la « machine » est lancée et si les États membres peinent à s’entendre sur un minimum commun de procédure, la Commission européenne lance déjà le débat sur le passage à une procédure unique de traitement des demandes d’asile. Le système européen d’asile commun et global est encore embryonnaire et virtuel dans certains de ses aspects, il devrait prendre corps dans la mesure où le droit de veto des États membres sur les ques­tions d’asile devrait être supprimé et le monopole d’initiative de la Commission recouvré. Par ail­leurs, la cohérence d’une politique commune d’asile implique un renforcement de la coordination des politiques de coopération au développement et de politique étrangère de l’Union, de même que les fameux risques de dépla­cements secondaires des deman­deurs d’asile et d’asylum shopping ne pourront être évités que dans le cadre de politiques d’emploi et de sécurité sociale nationales mieux intégrées.

1  L’auteure est doctorante sur fonds Mini-Arc, section juridique, de l’Institut d’études européennes de l’Université Libre de Belgique.
2 Du nom du Sommet européen des 15 et 16 octobre 1999 qui fixa les orientations essen­tielles de la politique d’asile et d’immigration à développer dans le cadre des nouvelles compé­tences reconnues à la Communauté européenne.
3  Traité établissant une Constitution pour l’Europe, article III 257, l’Union « assure l’absence de contrôles des personnes aux frontières intérieures et développe une politique commune en matière d’asile, d’immigration et de contrôle des frontières extérieures qui est fondée sur la solidarité entre États membres et qui est équitable à l’égard des ressortissants des pays tiers. Aux fins du présent chapitre, les apatrides sont assimilés aux ressortissants des pays tiers ».
4  RFA, Royaume-Uni, France, Pays-Bas (environ 64 % du total), ensuite Suède, Au­triche, Italie et la Belgique (environ 25,5 % du total), enfin l’Irlande, l’Espagne, la Finlande, la Grèce, le Luxembourg, le Portugal (10,5%).
5 « Non-admission and non-arrival Policies » R. BYRNE, G. NOLL, J. VESTED-HANSEN (Eds.) Migration Control and Refugee Protection in Enlarged European Union, Kluwer Law International, The Hague/London/New-York, 2002 p.10.