Les travailleurs migrants temporaires et l’accès aux droits sociaux du travail et à la citoyenneté | Le coût d’une absence politique

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Sid-Ahmed Soussi est professeur au Département de sociologie de l’UQAM et membre du Groupe de recherche interuniversitaire et interdisciplinaire sur l’emploi, la pauvreté et la protection sociale, GIREPS.

Au Québec, la question des « travailleurs étrangers temporaires » demeure peu connue du grand public. Les médias s’y penchent parfois, mais sans permettre de réellement comprendre les causes profondes du recours à ce type de salariat par le patronat local. Au-delà des explications avancées sur les conditions difficiles de séjour et de travail de cette main-d’œuvre, un acteur majeur manque à l’appel dans la couverture journalistique : l’action publique. car C’est la logique conjuguant le recours systématisé aux travailleurs migrants temporaires (TMT) par les entreprises avec le soutien actif de l’État qui pose problème.

La question des conditions de travail et de séjour des « travailleurs étrangers temporaires » au Québec revient régulièrement dans le débat public. Tantôt, c’est par le biais des porte-parole des employeurs et des entreprises qui en revendiquent un recours toujours plus flexible juridiquement et avec le moins possible de contraintes administratives et financières, un recours seul en mesure de réduire la pénurie de main-d’œuvre à laquelle ils feraient face. Tantôt, c’est par certaines organisations de la société civile qui, interpelées par les difficultés d’accès aux droits sociaux du travail et à des conditions de vie et de séjour décentes, alertent autant que faire se peut les décideurs institutionnels via les médias afin de mettre cette question à l’ordre du jour. Il demeure cependant rare que cette question soit posée directement par celles et ceux qui en sont les premiers concernés : les travailleurs migrants temporaires (TMT) eux-mêmes. C’est dire l’incapacité dans laquelle se trouvent ces personnes pour se faire socialement entendre. Tout se passe comme s’ils et elles constituent une catégorie de la population démunie de toute forme d’agentivité. « Exister, c’est exister politiquement^[1] », disait Abdelmalek Sayad : cette « absence » d’expression directe par la prise de parole des TMT du débat public explique en partie leur non-existence politique. En partie seulement, car cette absence s’inscrit aussi dans un contexte sociohistorique, plus large, et doit beaucoup aux réorientations qui ont infléchi l’évolution récente de l’action publique^[2] en matière migratoire.

Un choix étatique pour la migration temporaire

Au Canada, à l’instar de plusieurs pays de l’OCDE, l’immigration à vocation permanente laisse progressivement place à la migration temporaire du travail. Les flux migratoires internationaux sont, depuis ces vingt dernières années, caractérisés par une croissance accélérée du nombre des travailleurs migrants temporaires. Cette transition a été renforcée par la réorientation des politiques publiques canadiennes, à la fois en matière d’emploi et d’immigration, notamment par l’actualisation et l’expansion subséquente des programmes de travailleurs étrangers temporaires. Les deux volets, institutionnellement distincts, de ces politiques, emploi et immigration, s’inscrivent dans une tendance internationale lourde privilégiant la mobilité temporaire à l’immigration permanente. La Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (2002) permet et élargit l’accès au marché de l’emploi à des travailleurs étrangers et accorde un pouvoir discrétionnaire à l’État pour gérer ces programmes ad hoc qui « contribuent à la compétitivité de l’économie canadienne ».

Ces nouveaux dispositifs encouragent le recrutement de travailleurs migrants temporaires et s’accordent entièrement avec les directives des principales institutions internationales en la matière, dont l’OCDE et, surtout, l’Organisation internationale pour les migrations^[3] (OIM) dont les injonctions – sous forme de directives et de principes d’orientation guidant l’action publique – invitent expressément les États à s’assurer que les migrations du travail n’offrent en aucune manière la possibilité d’accès à l’immigration permanente. C’est ainsi que, au Québec comme dans le reste du Canada, la main-d’œuvre migrante temporaire a été progressivement encouragée et est présente dans l’agro-industrie, le travail domestique, la construction, l’exploitation minière et l’hôtellerie/restauration, notamment. D’autres secteurs y ont recours, comme les banques, les assurances, les télécommunications et l’informatique. Un constat commun est récurrent dans l’ensemble des études menées sur ce phénomène : ces emplois, assignés aux TMT, sont faiblement rémunérés et prévalent dans des secteurs où, de l’avis même des économistes de Statistique Canada, il n’existe pas ou peu de pénurie.

Quelques données significatives de ces tendances. Durant les vingt dernières années, le nombre de travailleurs étrangers temporaires au Canada^[4] a été multiplié par six, passant de 52 000 en 1996 à 310 000 en 2015.

Source : Gouvernement du Canada. Citoyenneté Immigration et citoyenneté. Faits et chiffres 2015 : Aperçu de l’immigration-résidents temporaires-Mises à jour annuelles. [En ligne] consulté le 14/11/2018.  https://ouvert.canada.ca/data/fr/dataset/052642bb-3fd9-4828-b608-c81dff7e539c

Un cas d’espèce : la transformation agroalimentaire. Dans la foulée de la publication de plusieurs travaux de recherche sur les TMT, les médias se sont fait l’écho de nombreux articles et documents consacrés aux « travailleurs étrangers temporaires » au Québec, notamment dans les entreprises d’élevage et d’abattage de volaille. À titre d’exemple, l’un des plus récents^[5] soulignait « les conditions de travail difficiles des attrapeurs de volailles », la responsabilité des grandes chaînes de distribution et le « rôle essentiel des organisations syndicales dans la syndicalisation de cette main-d’œuvre ». Un constat demeure ici récurrent : rarement est souligné dans ces documents le rôle d’un acteur majeur, en l’occurrence l’action publique. Qu’en est-il vraiment?

Les conditions de recrutement, de travail et de séjour des TMT sont décrites depuis une dizaine d’années dans plusieurs recherches universitaires et sont régulièrement dénoncées, au Québec, par certains collectifs comme Au bas de l’échelle, le Centre des travailleurs et travailleuses immigrants et plusieurs organisations syndicales et du milieu communautaire, à l’instar du webzine Vivre ensemble. Au-delà des explications avancées, « parce que ces conditions rendent difficile le recrutement de la main-d’œuvre, les entreprises d’attrapage font appel au Programme fédéral des travailleurs étrangers temporaires», c’est la logique soutenant le recours systématisé aux travailleurs migrants temporaires (TMT) par les entreprises avec le soutien actif de l’État qui pose problème.

Soulignons, premièrement, que si des emplois « difficiles » comme ceux des « attrapeurs de poulets » sont systématiquement attribués à des TMT, c’est d’abord en raison d’une rémunération si réduite qu’elle ne trouve pas de candidats sur le marché local de l’emploi. C’est entre autres pourquoi, en plus de l’industrie agroalimentaire, le recours accéléré aux TMT s’observe dans d’autres secteurs : de la construction qui « importe » temporairement, mais régulièrement, des contingents successifs de plombiers tunisiens dans la région de Lanaudière, aux banques qui recrutent un nombre croissant de conseillers financiers indiens, en passant par certains opérateurs dans les télécommunications de plus en plus engagés dans le recours à des techniciens en électronique et autres installateurs d’antennes, sans oublier l’agriculture, autrefois secteur pionnier, avec ses exploitations agro-industrielles où, selon plusieurs enquêtes, la saisonnalité de l’emploi ne justifie que rarement la « pénurie » de main-d’œuvre invoquée par les employeurs.

Une précarité salariale institutionnalisée

Notons, deuxièmement, ce que la plupart des enquêtes montrent : les conditions de travail et de séjour des TMT au Québec ne dépendent pas seulement « des pratiques, parfois douteuses, et parfois exemplaires, de leur employeur juridique^[6] », quelle que soit la filière économique, ou pour reprendre le terme managérial couramment utilisé actuellement, la chaîne de valeur, c’est-à-dire l’ensemble des entreprises engagées dans la filière économique sectorielle. Certes, dans le cas de l’agro-industrie, il est courant d’observer que les équipes de TMT recrutés par une agence de placement – qui en est dès lors l’employeur de jure – s’activent dans des établissements où les conditions minimales de santé et sécurité du travail (SST) ne sont pas respectées par leurs entreprises propriétaires : c’est le cas tout particulièrement des fermes d’élevage de volailles qui, sachant qu’elles ne constituent qu’un simple maillon d’une chaîne de valeur contrôlée d’abord par les grandes entreprises de distribution, estiment ne pas avoir à prendre en charge les coûts des investissements en matière de SST pour protéger des conditions de travail d’employés dont elles n’ont pas la responsabilité juridique en tant qu’employeurs directs. Dans ce contexte, les entreprises-maillons de cette filière se préoccupent davantage de leurs parts respectives de plus-value que des responsabilités et obligations incertaines qui leur reviennent en termes de mesures de SST. Il est aisé de comprendre pourquoi ces entreprises refusent d’endosser les coûts de telles mesures. Tout se passe comme si la structure actuelle des chaînes de valeur de plusieurs secteurs d’activité au Québec, comme la transformation agroalimentaire, fait en sorte que les employeurs se rejettent les responsabilités des coûts des investissements en matière de conditions de travail, de SST et de rémunération des TMT.

À cela s’ajoutent, d’une part, le fait que dans ces filières la réduction des rapports collectifs du travail a diminué la présence syndicale et, d’autre part, le fait que les organisations syndicales ne peuvent endosser le rôle qui leur revient en raison du muselage juridique grâce auquel l’action syndicale a été neutralisée précisément en matière de TMT. Et pour cause. Ces conditions sont juridiquement construites et administrativement balisées par des dispositifs ad hoc de l’action publique : les politiques publiques fédérales encadrant le recours aux travailleurs étrangers et la loi 8 modifiant le Code du travail du Québec. Quelle en est la substance?

Que dire des récentes modifications fédérales?

1) Concernant le volet fédéral de l’action publique, hormis quelques mesures palliatives mineures, le gouvernement libéral a maintenu le Programme de travailleurs étrangers temporaires (PTET), avec ses emplois dits peu rémunérés, et le Programme de mobilité internationale (PMI) qui encadre les emplois à rémunération élevée pour une main-d’œuvre hautement qualifiée destinée aux entreprises, avec possibilité d’accès à la résidence permanente^[7]. Cette politique se fonde sur le salaire médian comme référence pour distinguer les deux programmes. Exemple : c’est dans le second que se retrouve l’élite des salariés hautement qualifiés des entreprises d’informatique du Mile-End et multimédia du Vieux-Montréal.

Le PTET obéit aux trois principes sacro-saints recommandés par l’Organisation internationale pour les migrations et l’OCDE. La circularité : les TMT doivent rentrer chez eux pour une période « blanche » avant de pouvoir repostuler pour un emploi; la temporalité^[8] : la durée du contrat est toujours limitée, sachant que l’emploi est permanent! Et enfin, le permis nominatif qui est au cœur du problème, car il conditionne le cadre du séjour et la relation d’emploi. Il subordonne nominativement l’employé à son employeur unique et singularise une relation d’emploi qui échappe de facto aux règles de notre système de relations industrielles et à la plupart des normes du travail locales. Il verrouille l’accès à la syndicalisation et prive les TMT de nombreux autres droits et bénéfices sociaux du travail auxquels ont accès les salariés résidents.

Source : Gouvernement du Canada. Citoyenneté Immigration et citoyenneté. Faits et chiffres 2015 : Aperçu de l’immigration-résidents temporaires-Mises à jour annuelles. [En ligne] consulté le 14/11/2018.  https://ouvert.canada.ca/data/fr/dataset/052642bb-3fd9-4828-b608-c81dff7e539c

2) Le volet provincial de l’action publique renvoie à la loi 8 adoptée par le Québec en octobre 2014 (en écho à la réforme Harper de 2014). Cette loi^[9] renforce localement ces trois principes, mais va plus loin^[10]. Plusieurs recours juridiques avaient permis auparavant la réussite de certaines tentatives – bien que trop rares – de syndicalisation de TMT au Québec. Même si ces dernières ont pour diverses avorté, la loi 8 comble définitivement cette brèche du système. Les nouvelles dispositions du Code du travail excluent les exploitations agricoles comprenant moins de trois salariés ordinaires à plein temps du régime des relations du travail et, partant, des droits que celui-ci comporte (le cas de très nombreuses exploitations agro-industrielles dont l’effectif tombe à moins de trois salariés pendant la saison morte). Elles permettent, accessoirement, aux salariés de créer des associations pour présenter à leur employeur des observations qu’il doit examiner de bonne foi. La négociation collective est, de facto, rendue ineffective. Aucune convention collective n’a été conclue dans de tels lieux de travail (exploitations agro-industrielles). Selon l’avis de la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse (décision du 30 septembre 2014) : « La loi n° 8 impose aux travailleuses et travailleurs agricoles une condition spécifique pour accéder à l’ensemble de la protection offerte par le Code du travail, soit celle d’être à l’emploi d’une entreprise comptant au moins trois salariés de façon ordinaire et continue. Les travailleurs saisonniers sont exclus aux fins de ce calcul puisqu’ils ne travaillent pas toute l’année ». Il faut bien admettre dès lors que les organisations syndicales voient leur « rôle essentiel » juridiquement neutralisé!

Une sous-citoyenneté systémique et structurelle

Le caractère systémique et contraignant de ces dispositifs de l’action publique montre le rôle prédéterminant de l’État dans l’encadrement des conditions de séjour et de travail des TMT. Faut-il dès lors s’étonner que les entreprises, en tant qu’employeurs, instrumentalisent des dispositions qui leur permettent de bénéficier d’une main-d’œuvre « non libre », institutionnellement précarisée et à coûts défiant toute concurrence locale?

Par ailleurs, nos politiques publiques qualifient cette main-d’œuvre de « travailleurs étrangers temporaires ». Cette désignation n’est pas anodine, elle induit, auprès de l’ensemble des « parties prenantes » et de la société civile, l’idée qu’il est normal de ne pas accorder à des « étrangers » l’accès aux droits sociaux du travail et à la résidence permanente. L’usage du terme « travailleurs migrants temporaires » – privilégié ici – n’aurait naturellement pas eu le même impact.

Avec les récentes modifications apportées par la loi 176 – adoptée le 12 juin 2018 – à la Loi sur les normes du travail, le législateur ouvre la porte à un modeste contrôle de la situation des TMT et que souligne, dans un communiqué diffusé le 29 mai 2018, la CDPDJ qui se réjouit du fait que « … Les modifications proposées à la Loi sur les normes du travail permettraient pour la première fois d’examiner les causes de fin d’emploi avant le terme du contrat et de rapatriement, une mesure demandée à maintes reprises par la Commission ». Mais, en attendant, comment qualifier dans ce contexte les réalités sociales, économiques… et politiques des TMT dont la première caractéristique est d’abord l’informalité institutionnalisée qui les baigne et qui les soustrait des normes à la fois nationales et internationales du travail? Que dire du rôle de l’État dont la responsabilité première dans l’action publique telle qu’elle est explicité ici et qui « fabrique » littéralement ces réalités?

Premier constat. Ce rôle induit une nouvelle acception^[11] sociopolitique de l’action publique en ce sens que l’État se montre ici foncièrement préoccupé par une dynamique des marchés visant à réduire les obstacles aux entreprises dans la gestion des ressources, notamment en subordonnant structurellement la migration à l’économie, sans obligation pour lui de fournir des protections sociales aux individus. L’État assure l’intégration et la performance du «capital humain» sur le marché, plutôt que la protection de ses citoyens contre les abus de ce dernier, comme c’était jadis le cas de l’État-providence.

Deuxième constat. La différenciation systématisée et institutionnalisée des TMT entre travailleurs hautement qualifiés – qui relèvent du PTET – et travailleurs «peu spécialisés», au Canada comme dans plusieurs autres pays, introduit de facto des inégalités socioéconomiques traduisant une distinction de classe, sinon des rapports sociaux de classe dans les espaces du travail et dans les organisations qui y font appel, dont les entreprises transnationales. D’un côté, on trouve une sorte de « superclasse transnationale » – ou classe dénationalisée, pour reprendre le concept de Sassen^[12] – bénéficiant des avantages qu’offrent les pays d’accueil, alors que de l’autre on trouve des travailleurs nationaux enfermés dans des systèmes de gestion du capital humain sur la base de la nationalité. Ces derniers sont généralement exclus des avantages sociaux qu’offrent les États d’accueil.

[1] Abdelmalek Sayad, L’immigration ou les paradoxes de l’altérité – tome 2 Les enfants illégitimes, Paris, Éditions Raisons d’Agir, 2006, pp.13-21.

[2] L’action publique désigne précisément l’ensemble des interventions publiques : de l’État, mais aussi des autres niveaux méso-institutionnels (provinces, municipalités, etc.).

[3] L’OIM est une instance mondiale qui regroupe des acteurs gouvernementaux, intergouvernementaux et des organismes non gouvernementaux, et qui se donne pour vocation de coordonner les stratégies de gestion des flux migratoires par le biais de programmes nationaux et régionaux de migration. Ses objectifs déclarés visent à assurer les intérêts de toutes les parties – États, entreprises et migrants – en favorisant le développement économique, social et culturel, sans entraver la liberté de mouvement. Organisation internationale pour les migrations, Énoncé de mission, 2018. [En ligne] consulté le 14/11/2018. URL: https://www.iom.int/fr/enonce-de-mission

[4] StatCan 2018: https://www150.statcan.gc.ca/n1/daily-quotidien/180129/dq180129b-fra.htm. Consulté le 2/11/2018.

[5] Martine D’Amours, « Comment sont fabriquées les conditions de travail des attrapeurs de poulets », Le Devoir, 17 mai 2018.

[6] Idem.

[7] Il y a bien eu quelques mesures palliatives à la suite de la réforme de juin 2014 qui font que « certains secteurs d’emploi peu spécialisés ont été exclus du Programme des travailleurs étrangers temporaires dans les régions où le taux de chômage est élevé. Dorénavant, Emploi et Développement social Canada ne traitera pas les demandes d’EIMT (études d’impacts sur le marché du travail) dans les cas suivants : poste à pourvoir qui se trouve dans une région qui, selon Statistique Canada, a un taux de chômage annuel de plus de 6 %; profession classée dans la catégorie Hébergement et services de restauration ou commerce de détail du Système de classification des industries de l’Amérique du Nord; profession à laquelle est associé un niveau de compétence D selon la Classifi­cation nationale des professions. » Source : https://lop.parl.ca/sites/PublicWebsite/default/fr_CA/ResearchPublications/201479E#a4_1_2

[8] Voir le tableau 2 (à lire en fonction des données du tableau 1) et ses données concernant la temporalité des séjours des TMT. Il montre les variations annuelles entre le nombre d’entrées de TMT et leurs sorties.  Il documente quantitativement 1) le haut taux de retour des TMT dans leurs pays d’origine, 2) le caractère temporaire et circulaire de leurs parcours migratoires.

[9] Loi modifiant le Code du travail à l’égard de certains salariés d’exploitations agricoles. Le 5^e alinéa de l’article 21 du Code a été abrogé et les dispositions des sections II et III du Chapitre II et celles des Chapitres III à V du Code ne s’appliquent pas à ces salariés. Il s’agit des articles 111.27 à 111.32.

[10] Notamment au regard de certaines dispositions de la réforme de 2014 comme les exemptions suivantes introduites dans la gestion des programmes des TMT agricoles et les aides familiales résidentes : comme « … les frais liés aux EIMT; la durée des EIMT d’un an; la réduction de la période pendant laquelle un TET pourra demeurer au Canada (PTAS seulement), … ». Source : Gouvernement du Canada. « Réforme globale du Programme des travailleurs étrangers temporaires » 2014. [Mise à jour en ligne] consulté le 14/11/2018. https://www.canada.ca/fr/emploi-developpement-social/services/travailleurs-etrangers/rapports/reforme.html#h2.3-3.5

[11] Sid-Ahmed Soussi, «Migrations du travail et politiques publiques : vers une informalisation internationale du travail», Revue Internationale de Politique Comparée, No 33(2), 2016, pp. 225‑247.

[12] Saskia Sassen, La globalisation: une sociologie, Paris, Gallimard, 2009.