DOSSIER : - La spirale descendante de la citoyenneté

Externalisation des services publics et division raciale du travail : la mobilisation novatrice de travailleuses d’agences

Louise Boivin est professeure au Département de relations industrielles de l’Université du Québec en Outaouais.

À l’instar de l’entreprise privée et de nombreux États, l’État québécois s’appuie de plus en plus sur l’« organisation en réseau » pour la réalisation des services publics. Dans les services d’aide à domicile, cela se traduit notamment par l’externalisation d’une partie importante du travail vers des entreprises privées ou des organismes à but non lucratif. Ainsi, l’État demeure maitre-d’œuvre des services, mais n’a plus à assumer les obligations juridiques de l’employeur à l’égard des travailleuses — car il s’agit ici d’une majorité de femmes — telles la négociation collective de leurs conditions de travail avec le syndicat attitré.

La mobilisation d’une centaine de travailleuses d’agences, majoritairement des femmes immigrantes, met en lumière la précarisation de l’emploi qui s’appuie sur le contournement des droits syndicaux, mais aussi sur une division raciale du travail qui s’ajoute à la division sexuelle. Cette lutte appelle à un élargissement du champ de représentation et d’action syndicale à l’échelle du réseau.

La forme productive de l’organisation en réseau, très prisée dans les théories en gestion depuis les années 1980 avec la course à la flexibilité et à la compétitivité, a d’abord séduit les entreprises du secteur privé. Par la suite, les autorités publiques, avides de réduire les dépenses à caractère social, l’ont largement adoptée.

Le type d’organisation en réseau dont nous parlons ici est caractérisé par le regroupement de plusieurs organisations juridiquement autonomes autour d’une même production de biens ou services sous la coordination d’une organisation centrale. Ce modèle organisationnel repose sur des pratiques de gestion tels le recours à la sous-traitance, à des agences de location de personnel, à la création de franchises, etc.

Plusieurs études ont montré qu’avec la fragmentation productive et les relations  de travail triangulaires induites par l’organisation en réseau, la protection des droits du travail, dont les droits syndicaux, s’affaiblit^[1]. Une précarisation de l’emploi en résulte. Les droits du travail n’ont pas été établis en fonction du modèle de l’organisation en réseau, mais plutôt de celui de l’entreprise intégrée de type industriel et de la relation d’emploi bipartite employeur-salarié au sein de laquelle le salarié-type était un homme blanc identifié comme pourvoyeur unique de la famille.

Les résultats de recherche présentés ici proviennent d’une étude de cas portant sur des travailleuses^[2] employées par deux agences intégrées à un réseau de services d’aide à domicile. Soulignons que la réforme québécoise de l’organisation des services de santé et sociaux de 2003 a institutionnalisé ce modèle de l’organisation en réseau.

Elle a conduit à la mise en place de 95 réseaux locaux partout au Québec coordonnés par les centres de santé et de services sociaux (CSSS), la prestation de services relevant à la fois d’organismes publics et d’organismes privés. La récente réforme de février 2015 accentue cette logique de concentration du pouvoir décisionnel et de fragmentation productive en instaurant 13 réseaux territoriaux de services coordonnés par les centres intégrés de santé et de services sociaux (CISSS).

Notre étude de cas^[3] porte toutefois uniquement sur la période d’application de la dernière réforme, entre 2003 et 2013, et est circonscrite aux réseaux de services d’aide à domicile. Nous débutons avec quelques précisions sur la catégorie de services d’aide à domicile étudiés, sur le contexte spécifique de l’organisation en réseau ciblée par notre étude et sur nos sources de données.

Les sections qui suivent exposent d’abord les difficultés d’application d’un type de droits du travail, les droits syndicaux, pour les travailleuses d’agences œuvrant dans le réseau examiné ainsi que les effets de ces difficultés au plan de leurs situations d’emploi.

Nous poursuivons avec un examen des  pratiques d’action syndicale de ces travailleuses qui nous apparaissent avant-gardistes dans le contexte de la montée de l’organisation en réseau dans tous les secteurs d’activité. Spécifions que tout au long du texte, nous préservons l’anonymat des individus et des organisations impliquées afin de respecter notre engagement de confidentialité.

Catégorie de services et contexte
Les services d’aide à domicile sont dispensés auprès de personnes âgées, de personnes en convalescence à la suite d’une hospitalisation, ou encore de personnes vivant avec un handicap physique ou intellectuel. Notre étude porte sur une catégorie de ces services, soit l’assistance personnelle (soins d’hygiène, aide à l’alimentation, assistance à la mobilisation et aux transferts dans le logement, etc.), nommée dans le jargon « activités de la vie quotidienne ».

Ils sont à la fois donnés dans le secteur public^[4] et par trois types d’organisations privées^[5], ce qui permet de comparer les situations d’emploi. Il arrive fréquemment que le personnel les dispensant se voit confier une seconde catégorie de services d’aide à domicile, ceux d’entretien ménager, aussi nommés dans le jargon « aide à la vie domestique »^[6].

Pour analyser les situations d’emploi du personnel employé dans l’un des trois types d’organisations privées intégrées dans les réseaux de services au Québec^[7], soit les agences de location de personnel, nous avons choisi un cas qui apparait unique au Québec. Il s’agit en effet, à notre connaissance, du seul cas de travailleuses d’agences dispensant des services d’aide à domicile qui sont syndiquées.

Ce cas unique implique notamment deux agences qui, avant une scission, n’en formaient qu’une. Au début de notre étude, en 2011, un organisme public ayant pour mandat d’offrir du soutien aux personnes présentant une déficience intellectuelle ou des troubles envahissants du développement recourt aux deux agences sur une base régulière depuis une vingtaine d’années.

Il s’agit d’une pratique appelée « marchandage », interdite en France, mais légale au Québec. Les services sont donnés dans des résidences collectives où vivent les usagers et les usagères. Une centaine de travailleuses sont employées par ces agences. La majorité sont des femmes immigrantes d’origine haïtienne.

Nous avons pu avoir accès à plusieurs sources de données pour réaliser l’étude de cas : contenu d’entrevues, de conventions collectives, de décisions de tribunaux et de documents produits par divers acteurs sociaux impliqués, de même que contenu de témoignages lors d’audiences devant les tribunaux dans le cadre de requêtes syndicales.

Droits syndicaux ineffectifs et situations d’emploi

Les droits syndicaux sont entendus ici de façon générale comme des droits à la syndicalisation, à la négociation collective des salaires et conditions de travail et à l’exercice de moyens de pression. Pendant une vingtaine d’années, les syndicats des travailleuses de chacune des deux agences négocient leurs conditions de travail avec les propriétaires de ces agences identifiées comme les employeurs au sens juridique. Chacun des deux syndicats est affilié à la même centrale syndicale et les deux conventions collectives comportent exactement les mêmes dispositions.

Le champ de représentation collective défini par le cadre juridique des relations de travail en vigueur inclut uniquement les agences et les travailleuses qu’elles emploient. Il ne correspond pas au champ global au sein duquel les relations de travail se déploient dans les faits, qui, pour sa part, inclut aussi l’organisme public contractuellement lié aux agences et dont l’impact est déterminant sur les salaires et les conditions de travail des travailleuses employées par celles-ci.

Le faible pouvoir de négociation collective des travailleuses à l’emploi des deux agences se traduit par des situations d’emploi beaucoup moins intéressantes que celles des travailleuses du secteur public effectuant des tâches similaires, qui se situent déjà au bas de l’échelle.

Nos données sur les travailleuses employées par l’une des agences indiquent notamment que la majorité est employée à temps partiel, que près de 40 % des travailleuses sont employées sur appel et que le taux salarial horaire moyen des emplois de jour (12,17 $ de l’heure) représente 68,5 % (17,75 $ de l’heure) de celui des travailleuses du secteur public au premier échelon salarial effectuant des tâches similaires (auxiliaires aux services de santé et sociaux), sans compter la différence importante au plan des avantages sociaux et des primes.

Ce faible pouvoir de négociation collective empêche aussi les travailleuses d’agences d’accéder à une pleine égalité en emploi au sein de l’organisation en réseau, alors qu’une division raciale du travail y est constatée, en plus de la division sexuelle du travail. Cette dernière se manifeste à travers la dévalorisation de tâches traditionnellement assignées aux femmes dans la sphère domestique.  La division raciale du travail, quant à elle, se manifeste à travers le fait que la concentration des femmes immigrantes et racisées est plus forte dans les emplois précaires des agences que dans les emplois du secteur public comportant des tâches similaires. Ces deux formes de division sociale du travail sont légitimées par l’idéologie encore très présente dans notre société présumant une « nature différentielle »^[8] des femmes et des personnes racisées.

Au bout d’une vingtaine d’années, alors que les syndicats de ces travailleuses d’agences continuent à restreindre leur action dans le champ défini par le cadre juridique, les travailleuses comprennent que leur droit à la négociation collective ne leur donne pas un réel levier pour améliorer leur situation d’emploi et décident de se mobiliser.

Changement d’allégeance syndicale et action juridique

La mobilisation de ces travailleuses d’agences sort du cadre usuel de l’action syndicale. D’une part, elle s’appuie sur une conception des droits syndicaux et de leur exercice qui prend en  compte la relation de travail triangulaire impliquant les travailleuses, les agences et l’organisme public. D’autre part, elle se déploie à la fois dans l’arène juridique ainsi que dans la sphère sociopolitique et elle questionne la division raciale du travail.

Tout débute lorsque les travailleuses de l’une des agences interpellent la direction du syndicat les représentant pour qu’il mène une requête juridique afin de faire reconnaitre l’organisme public comme leur « véritable employeur ».  De telles requêtes effectuées dans les dernières années par des syndicats représentant des infirmières devant le tribunal spécialisé en la matière, la Commission des relations du travail (CRT), ont été victorieuses.   Les infirmières concernées étaient elles aussi employées par des agences de location de personnel offrant des services à domicile dans le cadre de contrats conclus avec des organismes publics. Dès lors que la CRT a reconnu un organisme public comme le véritable employeur (au sens juridique) des infirmières d’une agence, celles-ci ont pu être représentées par le syndicat présent dans cet organisme et être couvertes par la convention collective  s’appliquant au secteur public.

Dans le cas qui nous intéresse, une victoire des travailleuses d’agences signifiait que celles-ci ne seraient désormais plus représentées par leur syndicat actuel, mais plutôt par  le  syndicat représentant le personnel de l’organisme public.

Les travailleuses de l’agence déplorent l’hésitation de leur direction syndicale et  décident majoritairement de changer d’accréditation en faveur d’un nouveau syndicat s’étant préalablement engagé à mener la requête juridique. Celle-ci est effectuée et la décision de la CRT est en leur faveur.

Elle identifie à titre d’employeur au sens juridique l’organisme public recourant aux deux agences sur une base continue depuis deux décennies et exerçant le plus grand contrôle sur le travail, critère central dans l’examen des relations de travail triangulaires. Une requête en révision judiciaire est déposée par l’organisme public, mais la décision est maintenue un an plus tard.

Néanmoins, la protection des droits syndicaux de ces travailleuses demeure faible, car l’opérationnalisation de la décision s’avère très difficile et prendra plusieurs années.  Pour éviter une telle situation, il aurait fallu des changements législatifs instaurant un encadrement juridique adéquat des relations de travail triangulaires dans les organisations en réseau.

En effet, l’exercice des droits syndicaux des travailleuses d’agences est suspendu peu avant le début des audiences devant le tribunal car l’organisme public résilie les contrats avec les deux agences, qui congédient par la suite l’ensemble des travailleuses. Il rapatrie entre ses murs les postes en assistance à domicile qui existaient dans les agences.

À la suite de la décision du tribunal, il n’embauche qu’environ 30 % des ex-employées des agences dans ces nouveaux postes, invoquant la nécessité de services spécialisés découlant d’un alourdissement des besoins des usagers et usagères.

Les travailleuses rétorquent qu’elles possèdent toutes les compétences nécessaires puisqu’elles dispensent des services auprès d’usagers et usagères vivant des problématiques multiples et complexes,  et ce, depuis plus de cinq ans pour environ 70 % d’entre elles et depuis plus de vingt ans pour 30 % d’entre elles.

Et, ajoutent-elles dans un document d’information, la moitié ont un diplôme d’études secondaires professionnelles dans des domaines pertinents pour le travail, 20 % un diplôme de niveau collégial et 20 % aussi un diplôme de niveau universitaire (certaines en psychologie, en gérontologie ou en intervention psychosociale).

Le syndicat du secteur public représentant désormais les ex-employées des deux agences dépose plusieurs griefs devant un tribunal d’arbitrage, dont le principal vise à défendre leur droit d’accès prioritaire aux nouveaux postes, ce que prévoit la convention collective. Il faudra encore près d’un an et demi pour que ces griefs soient réglés. Tout au long de ces actions juridiques, la forte mobilisation des travailleuses a permis de maintenir la pression sur les autorités publiques qui contestaient leurs obligations juridiques à leur égard.

Mobilisation hors des sentiers battus

Les travailleuses d’agences et la personne rattachée au service de la syndicalisation de la centrale syndicale qui les accompagne mettent en place des moyens de pression qui sortent du cadre usuel prescrit par le régime juridique des relations du travail. Les travailleuses sont présentes en grand nombre lors des audiences devant les tribunaux, des conférences de presse sont organisées ainsi que des visites-surprises au conseil d’administration de l’agence régionale de la santé et des services sociaux et à l’assemblée annuelle de l’organisme public desservi. Le syndicat soutient aussi le dépôt d’une centaine de plaintes individuelles à la Commission des normes du travail pour congédiement injuste.

Ce n’est pas tout. Une soixantaine des travailleuses employées par l’une des agences déposent une plainte pour discrimination raciale devant la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse (CDPDJ) au tout début de la mobilisation. Le texte de la plainte souligne que l’organisme public, l’agence et le syndicat, « par leur relation tripartite, ont participé sciemment ou non, à la mise sur pied d’un système discriminatoire. Ils ont établi un cadre de relations de travail où des femmes immigrantes, principalement noires, sont injustement traitées sur les plans salariaux et normatifs ».

Le cadre établi ayant entrainé la surreprésentation des femmes noires dans des emplois caractérisés par « des conditions salariales inéquitables, dans un contexte majoritaire blanc, dénote une situation de discrimination systémique inacceptable dans l’état actuel du droit », poursuit le texte. En se référant à la Charte des droits et libertés de la personne, les plaignantes demandent ce qui suit : « (…) que nos conditions de travail soient réévaluées et harmonisées avec celles qui ont cours dans d’autres établissements du même genre. Nous demandons à ce que réparation soit accordée pour l’iniquité salariale dont notre groupe a été victime depuis que ce système sévit ».

Pour les soutenir dans leur démarche auprès de la CDPDJ qu’elles rendent publique en conférence de presse, les plaignantes s’adjoignent une association québécoise de lutte contre la discrimination raciale possédant une expertise dans ce type de procédure. Au terme de son enquête, la CDPDJ refuse de porter la cause devant un tribunal en faveur des plaignantes en affirmant que les éléments dont elle dispose ne permettent pas d’établir que les travailleuses d’agences ont subi de la discrimination systémique fondée sur la race, la couleur et l’origine ethnique. Les motifs invoqués dans sa décision laissent entendre que, contrairement à la CRT, la CDPDJ ne conçoit pas juridiquement l’organisme public comme l’employeur des travailleuses d’agences.

La décision de la CDPDJ ne sera pas portée en appel par les plaignantes alors qu’en parallèle, avant la fin du long processus d’arbitrage, une entente finale survient entre l’organisation syndicale les représentants syndicaux et l’organisme public, avec l’implication du ministère de la Santé et des Services sociaux. En assemblée, les ex-employées des agences se prononcent majoritairement en faveur du règlement négocié.

Celui-ci prévoit un processus de sélection préalable à leur intégration dans les nouveaux postes de l’organisme public, des indemnisations pour la période sans salaire et des modalités de départ pour celles qui choisissent cette option. L’entente ne permettra malheureusement pas à toutes les travailleuses impliquées dans la lutte d’obtenir une pleine compensation pour les effets de leur congédiement au plan économique et sur leur santé.

Conclusion

Cette mobilisation de travailleuses d’agences montre l’importance, mais aussi la complexité de l’élargissement du champ de représentation et d’actions collectives par les syndicats à l’échelle de l’organisation en réseau, au-delà des frontières juridiques de chaque organisation les composant et au-delà des affiliations syndicales.

Elle montre aussi que pour reconstruire un rapport de force dans ces modèles organisationnels en expansion, les syndicats ne peuvent faire l’économie d’une mise en cause, en alliance avec d’autres organisations sociales, de la division raciale du travail, et de la discrimination raciale corollaire.

Cette division raciale se combine avec la division sexuelle du travail et avec les modalités des rapports de classe dans l’organisation en réseau pour forger les nouvelles formes de subordination de la force de travail.