Analyse ethnographique du processus de détermination du statut de réfugié. Comment le droit d’asile est négocié au sein des institutions? Entretien avec la politologue Sule Tomkinson

Publié le 16 mars 2020
Par : Sule Tomkinson

Sule Tomkinson est professeure au Département de science politique de l’Université Laval

Cet entretien introduit aux analyses ethnographiques en matière de procédures d’asile au Canada. La discussion porte sur l’analyse des aspects sociaux, relationnels et interpersonnels de l’utilisation de la loi par les avocats.

Cette méthode de recherche explicite une position analytique sur la façon dont le droit fonctionne dans la pratique, en particulier lorsque les processus administratifs sont protégés du regard public. Son travail s’est intéressé aux interactions lors des procédures d’asile : celles-ci sont essentielles à notre compréhension de la façon dont le droit et la politique prennent forme lorsque les règles sont appliquées et négociées dans des cas individuels.

Vivre ensemble (V.E.) : Vous avez beaucoup travaillé sur le rôle que jouent les avocats dans les politiques et les procédures de détermination du statut de réfugié. Votre travail de recherche est indispensable pour quiconque veut mieux comprendre le droit d’asile et ses contours au Canada. Sur ce plan, de quelle façon est-il possible d’exercer ce droit de façon effective en dehors du recours à ces professionnels des mécanismes institutionnels de ce champ de l’immigration que sont les avocats?

Sule Tomkinson (S.T.) : En tant que chercheuse[1] en administration publique, je m’intéresse aux acteurs et aux institutions en me concentrant sur les enjeux de justice en lien avec les tribunaux administratifs. Plus précisément, j’étudie la façon dont les démocraties libérales – à l’instar du Canada – établissent et mettent en œuvre les mécanismes qui permettent aux citoyens et aux non-citoyens de réclamer justice.

Dans le cadre de mes recherches qui portaient sur l’analyse du processus de détermination du statut de réfugié (DSR) au Canada, j’ai pu assister à une cinquantaine d’audiences de réfugiés. J’ai pu aussi m’entretenir avec les avocats des personnes demandant le statut de réfugié, ainsi qu’avec d’anciens agents ayant participé aux processus décisionnels. Depuis la création de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada (CISR), en 1989[2], plus de 950 000 personnes ont sollicité le statut de réfugié au Canada. Environ la moitié d’entre elles l’ont obtenu. Je voulais donc comprendre comment l’État canadien procède pour décider des acceptations et des refus en matière décisionnelle, mais surtout je voulais comprendre le rôle que jouent les décideurs ainsi que les avocats tout au long de ce processus.

Rappelons que la plupart des études sur les procédures d’asile examinent le rôle central des décideurs dans l’évaluation de l’admissibilité au statut de réfugié. Cet intérêt est compréhensible et justifié dans la mesure où les acteurs étatiques sont au cœur de la DSR. Toutefois, l’accent mis sur l’État ne rend pas compte de la participation d’acteurs non étatiques pertinents à ce processus.

Par ailleurs, le droit international relatif aux réfugiés nous fournit une définition du réfugié. Le Canada reprend cette même définition, mais en élargissant quelque peu la portée. Au cours des audiences, les demandeurs doivent expliquer les raisons pour lesquelles elles ou ils ont besoin de la protection du Canada, et comment ils ou elles se qualifient audit statut. Présenté de cette façon, la raison d’être de l’audience peut paraître assez simple, mais ce n’en est aucunement le cas.

Le plus souvent, les aspects les plus importants du cheminement vers la prise de décision sont la crédibilité ou la foi qu’accorde le décideur au récit du demandeur. Le processus est complexe, légaliste et procédural. Les demandeurs doivent surtout formuler des réponses adéquates là où des contradictions ou omissions apparaissent dans leur récit aux yeux du décideur. Le niveau de complexité augmente si les personnes échouent à fournir des documents considérés fondamentaux à leur demande. Il en va de même si elles arrivent d’un pays considéré sûr et si elles ne parviennent pas à convaincre des raisons pour lesquelles elles n’ont pas réclamé le statut de réfugié dans le pays antérieurement visité. Voilà quelques-uns des motifs qui font en sorte que les personnes demandant le statut de réfugié ont besoin d’un avocat tout au long du processus, de façon à ce qu’elles parviennent à présenter une demande qui sera couronnée de succès.

Au gré de mes observations, j’ai remarqué que les avocats les plus efficaces n’étaient pas ceux et celles qui présentaient des arguments légaux ou fondés sur les droits humains. Il s’agissait plutôt de ceux qui formulaient des arguments d’ordre politique ou d’ordre psychologique en ne ménageant aucun effort pour renforcer la crédibilité des personnes représentées. Pour ce faire, les avocats anticipent et façonnent dans une large mesure les procédures d’asile en adoptant diverses stratégies.

Je ne crois donc pas qu’il n’y ait que les avocats spécialisés qui soient en mesure d’assurer une représentation légale efficace. Car des consultants en immigration, ou bien encore d’autres représentants non juristes bénévoles pourraient très bien représenter (et de manière efficace) les demandeurs au statut de réfugié. Dans la mesure où ils et elles démontrent une bonne maîtrise du récit et de l’histoire du demandeur, de même que de la situation politique dans le pays d’origine.

Ce qui peut parfois distinguer l’apport des avocats des représentants non juristes tient à leur capacité à défier les décideurs sur les questions de droit et de procédure dans un cas donné et à élargir la loi en plaidant pour la réforme du droit. Les avocats se livrent à une contestation des mécanismes décisionnels notamment en exigeant une meilleure reddition de comptes du tribunal et en déposant des plaintes officielles auprès des cadres supérieurs.

 

V.E. : À travers vos analyses, vous aidez à mieux comprendre comment les droits sont négociés dans la détermination du statut de réfugié. Votre approche ethnographique permet de comprendre que les interactions interpersonnelles et les performances émotionnelles sont importantes. Quelle analyse faites-vous comme politologue de l’importance de cette dimension relationnelle lors des témoignages et plaidoiries?

S.T. : Depuis la fin des années 1990, de plus en plus de chercheurs se sont penchés sur la question de la détermination du statut de réfugié. À la faveur du nombre croissant de personnes réclamant le statut de réfugié dans les pays du Nord, les sujets de recherche ainsi que les points de vue développés par les chercheurs pour en arriver à comprendre les questions relatives à la mobilité et aux conditions de reconnaissance du statut se sont grandement diversifiés. Ainsi, des experts dans le domaine du droit (tels qu’Andrew I. Schoenholtz, Jaya Ramji-Nogales, Philip G. Schrag, et Sean Rahaag) ont documenté ce qu’ils appellent le phénomène de la roulette du réfugié. Leur approche se fondant sur les règles d’application du droit démontre qu’il existe des disparités importantes selon les commissaires rendant les décisions. En somme, le taux d’octroi du statut de réfugié varie d’un commissaire à l’autre pour des dossiers similaires. De fait, l’asile est associé à un coup de chance ou un coup de roulette russe.

Pour d’autres chercheurs, telle Rebecca Hamlin, une fine compréhension du processus de reconnaissance du statut de réfugié exige ici une analyse holistique des structures étatiques plutôt qu’une focalisation sur les seuls décideurs. Dans le cadre de la comparaison qu’elle fait des régimes de détermination du statut de réfugié aux États-Unis, en Australie et au Canada, Hamlin se base sur une approche centrée sur le droit public. Elle soutient ainsi que le Canada affiche les plus hauts taux d’acceptation du statut de réfugié, comparativement aux États-Unis et à l’Australie. Elle explique cela par le fait que la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada (CISR) serait moins subordonnée aux cours de justice et à l’ingérence politique. Ce type d’approche nous montre l’importance de l’analyse contextualisée s’agissant des considérations relatives au droit international relatif aux réfugiés.

Ce qui distingue ma recherche et celles menées par d’autres spécialistes – comme Julia Dahlvik, John R. Campbell et Jonathan Miaz – en sciences sociales tient à notre méthode d’analyse appelée l’ethnographie administrative[3]. Celle-ci se caractérise par l’attention accordée aux pratiques concrètes dans le processus de détermination du statut de réfugié. En phase avec ces chercheurs, je me penche sur le processus menant à la décision plutôt que sur les seuls résultats de la démarche. Notre approche consiste à rendre un peu plus explicite la façon dont le droit fonctionne dans la pratique. Les interactions lors des procédures d’asile sont essentielles à une meilleure compréhension de la façon dont le droit et la politique prennent forme lorsque les règles sont appliquées et négociées dans des cas individuels. Il faut dès lors être présent dans la salle d’audience et observer plus directement la conversation qui se déroule entre l’agent décideur, le demandeur, son avocat et l’interprète (s’il y en a de disponible). Cela est important pour comprendre que la loi n’est pas une donnée objective s’appliquant de façon indistincte, mais qu’elle est objet de négociation et de dynamiques interpersonnelles.

Au cours des dernières années, la recherche a commencé à se pencher sur le rôle que jouent les émotions et comment elles interfèrent dans la crédibilisation des demandes des personnes réfugiées. On peut renvoyer ici aux travaux de Jane Herlihy, Eeva Puumula et Carolina Kobelinsky. Elles apportent des éclaircissements importants à de nombreuses questions. Comment les décideurs peuvent-ils savoir si les émotions que laissent voir le demandeur sont authentiques? D’où vient ce savoir? De quelles sortes d’outils et de stratégies les décideurs usent-ils pour évaluer si, oui ou non, les émotions de leurs interlocuteurs sont crédibles? La science politique ne s’attarde à la question des émotions que depuis peu. C’est dans le champ des relations internationales et des mouvements sociaux que cela a été introduit. Cela est important dans notre démarche de recherche, car le corps du demandeur d’asile ainsi que ses émotions constituent un élément capital au moment de la présentation et de l’évaluation d’un témoignage oral. La place qu’occupent les émotions est une composante centrale de la manière dont l’État administre la justice. Les émotions revêtent un sens politique là où leur apparition et leur évaluation ont une incidence sur les manières de déterminer qui obtient quoi, quand et comment cela est obtenu.

 

Le corps du demandeur d’asile ainsi que ses émotions constituent un élément capital au moment de la présentation et de l’évaluation d’un témoignage oral. La place qu’occupent les émotions est une composante centrale de la manière dont l’État administre la justice. Les émotions revêtent un sens politique là où leur apparition et leur évaluation ont une incidence sur les manières de déterminer qui obtient quoi, quand et comment cela est obtenu.

 

V.E. : S’agissant de la détermination du statut de réfugié, nous disposons au Canada à la fois de commissaires, mais aussi de fonctionnaires dont le rôle serait plus exécutoire. Tout en éclairant la différence entre les deux, pourriez-vous nous livrer votre réflexion sur l’indépendance du système de protection canadien à partir de données concrètes issues de vos observations?

S.T. : Lorsque la CISR a été créée, ses agents ont été nommés par le gouverneur en conseil – c’est-à-dire le gouverneur général sur l’avis du Cabinet – avec des mandats à durée déterminée. Ces nominations ont été parfois vues comme des actes de copinage octroyant des emplois bien payés aux amis du parti politique au pouvoir. Soulignons que les personnes nommées ne bénéficiaient pas de la sécurité d’emploi, au-delà du terme qui leur avait été assigné au moment de leur nomination. De plus, elles n’avaient aucun moyen de savoir si elles seraient reconduites.

Il est important de noter que ces types de nominations ne sont pas propres aux agents de la CISR; les dirigeants d’organismes autonomes, de diverses sociétés d’État ou les membres de tribunaux administratifs et quasi judiciaires sont nommés par ce processus. Quand le gouvernement change, il survient souvent une période de délai avant que de nouvelles nominations soient faites; ce qui cause des vacances aux tribunaux, des retards de traitement et un ralentissement du processus décisionnel.

Même si la direction de la CISR a mis en place un certain nombre de réformes relatives au processus de sélection, de nomination et de reconduction de nouveaux agents décisionnels, la question des accointances et des liens avec le parti au pouvoir continue à donner l’impression de prévaloir sur les compétences individuelles. Avec l’entrée en vigueur, le 15 décembre 2012, de la Loi visant à protéger le système d’immigration au Canada, les postes d’agents affectés à la détermination du statut de réfugié ont été transformés en postes permanents, cessant ainsi d’être des contrats à durée déterminée. Ce changement octroie la sécurité d’emploi aux agents décisionnels. À ce jour, la CISR emploie toujours deux types d’agents : commissaires et fonctionnaires. Par ailleurs, depuis 2017, du fait de l’augmentation des demandes au statut de réfugié, la CISR emploie un plus grand nombre de commissaires à durée déterminée.

En termes d’indépendance du processus décisionnel, cette différence dans la nature des postes donne lieu à des avis partagés. Pour certains, le système précédant faisait problème en induisant des incitations à suivre des préférences implicites et explicites correspondant aux priorités du ministre de l’Immigration. Particulièrement pour les commissaires qui arrivent à la fin d’un mandat qu’ils souhaitent voir renouveler. Pour d’autres, le nouveau système pose problème du fait qu’on attend de membres de la fonction publique qu’ils manifestent leur loyauté à la hiérarchie politique en tenant compte des attentes institutionnelles en matière de politique intérieure[4].

Dans le cadre de mes recherches, je n’ai pas observé d’ingérence politique flagrante en ce qui a trait à l’indépendance des agents décisionnels, et le même constat se vérifie pour les commissaires et fonctionnaires. Par ailleurs, j’ai récemment déposé une demande d’accès à l’information auprès de la CISR en vue d’examiner la façon dont les responsables des tribunaux évaluent la qualité du travail des agents décisionnels à la suite des changements législatifs. Je n’ai pas encore dépouillé toute la documentation qui couvre près de 2000 pages. J’ai tout de même pu relever qu’il existe une sorte de nécessité d’augmenter le taux des dossiers traités annuellement depuis 2017. On constate certaines transformations dans les systèmes de gestion du rendement des commissaires relatif à l’administration de l’asile. Dommage que je ne puisse donner une réponse plus concise, mais la question est fondamentale et mérite d’être documentée, bien que difficile.

 

V.E. : L’image dépréciée de certaines figures migrantes et l’appréhension des enjeux migratoires en termes de coûts et bénéfices interfèrent-elles dans les traitements des demandes d’asile?

S.T. : Même si le droit international et le droit canadien établissent une différence entre personnes im-migrantes et personnes réfugiées, il n’en demeure pas moins que les mesures visant à contrôler le mouvement des demandeurs d’asile (construction de barrières à la frontière, difficultés posées à la délivrance de visas, etc.) font partie d’une logique d’ensemble s’efforçant de contrôler la migration internationale.

Si la CISR n’était pas un tribunal administratif indépendant, et si les décisions envers les personnes revendiquant le statut de réfugié étaient rendues par des bureaucrates du ministère de l’Immigration, on pourrait dire qu’un calcul en termes de coûts-bénéfices pourrait jouer un rôle important. Les agents décisionnels de la CISR, cependant, n’ont pas besoin de faire ce genre de calcul dans les cas discutés ici.

Cela dit, nos observations notent que les demandeurs accompagnés de personnes à leur charge, en particulier dans les cas où il s’agit de membres de leur famille, sont plus susceptibles d’être reconnus comme réfugiés. Une ancienne commissaire interviewée dans le cadre de nos recherches s’exprimait de la façon suivante : « Ma position (au sens de décision) était que les gens ne vont certainement pas déraciner leur vie pour venir dans un pays gelé pendant toute une moitié de l’année. Ils ne savent pas la langue, ils ne connaissent personne ici. Tu ne fais pas ça pour t’amuser. Tu ne fais pas ça, traîner un couple de petits collés à tes talons, tu ne fais tout simplement pas ça. »

Le passage ici relevé montre l’importance que revêtent les perceptions chez les décideurs à propos des personnes demandant le refuge. Les demandeurs accompagnés de personnes à charge sont vus comme des personnes qui ont plus à perdre que d’autres. Il n’existe pas d’étude précise portant sur cet aspect s’agissant du Canada. Le livre Lives in the Balance : asylum adjudication by the Department of homeland security démontre toutefois, dans le cas des États-Unis, que les demandeurs avec des personnes à leur charge rencontrent moins d’obstacles en vue de l’obtention du statut de réfugié. Un autre facteur devant être considéré est la question du genre chez la personne demandant la protection. Sean Rehaag[5] montre également que les agentes de la CISR qui ont une expérience préalable dans le domaine de la protection des droits des femmes sont plus susceptibles d’accorder le statut de réfugié aux femmes.

Ajoutons un élément : le droit international conceptualise les personnes réclamant le statut de réfugié comme étant des personnes extrêmement vulnérables. Le Canada, à l’instar d’autres pays du Nord accueillant des réfugiés, adopte la perspective selon laquelle les personnes sont forcées de partir : elles ne quittent pas volontairement leur pays d’origine. Il est notoirement établi que la capacité de choisir un pays de résidence est davantage liée au contexte migratoire, qu’à la complexité des situations vécues par les personnes concernées. On attend généralement des demandeurs d’asile qui fuient leur pays d’origine pour cause de persécution ou de menaces qu’ils réclament le statut de réfugié dans le premier pays réputé « sûr » rejoint. Une fois leur demande d’asile déposée, ces personnes doivent ensuite affronter la lourde étape du fardeau de la preuve en vue de convaincre les autorités étatiques qu’elles ont été forcées de quitter et qu’elles ne l’ont pas fait volontairement.

Les personnes cherchant l’asile font preuve d’agentivité au moment où elles décident qu’il n’est plus sécuritaire pour elles de demeurer dans leur pays d’origine, et qu’il leur faut conséquemment prendre toutes les mesures nécessaires pour le quitter. Par ailleurs, les perceptions dominantes ont incorporé l’idée d’une passivité quasi intrinsèque à la « condition » de la personne cherchant le refuge. Cette attitude exigée et devant presque être performée concrètement en vue d’être acceptée peut paraître contradictoire avec l’idée d’un cheminement décisionnel qui, au contraire, renvoie à l’ordre de l’intentionnalité et de la décision raisonnée qui présiderait au « choix » d’une personne décidant d’opter pour un pays de destination particulier.

Cela dit, la vulnérabilité et la capacité d’action (agentivité) sont deux dimensions inhérentes à l’expérience concrète des personnes en situation de demande d’asile. Celles qui craignent d’être persécutées, sans toutefois avoir fait l’expérience préalable de la persécution, sont probablement confrontées à cette réalité dans sa forme la plus difficile. Les demandes qui n’entrent pas toujours parfaitement dans les catégories établies de réfugiés – au sens de la Convention et du Protocole relatifs au statut des réfugiés (de 1967) – risquent de passer entre les mailles du filet et de se retrouver tablettées ou disqualifiées.

Après plus d’un demi-siècle depuis l’adoption de la Convention, il semble évident que de relancer une discussion à l’échelle internationale sur la redéfinition de la catégorie « personnes réfugiées » soit une entreprise nécessaire. Notons cependant que cette discussion semble extrêmement improbable, compte tenu de la volonté déclarée des États du Nord de contrôler et de réduire davantage le nombre de demandeurs d’asile qu’ils comptent accepter sur leurs territoires.

 

V.E. : Dans la mesure où les plaidoiries se façonnent de manière à bien répondre aux attentes institutionnelles en termes de témoignage et d’accumulation de preuves, ne trouvez-vous pas que cela comporte un risque de reproduire la façon dont les États paramètrent et conditionnent « l’acceptation » du vrai réfugié?

S.T. : Bien certainement, ceci représente un enjeu très important, mais il se présente comme une lame à double tranchant. Les demandeurs doivent raconter leur histoire de façon à ce que celle-ci soit globalement convaincante, compte tenu de l’endroit précis d’où ils proviennent. Toutefois, ces histoires doivent en même temps être assez fortement personnalisées, de façon à ce qu’on soit enclin à leur consentir une crédibilité.

Un des anciens commissaires interrogés m’avait dit que « l’État aime beaucoup le papier », signifiant ainsi que les décideurs veulent avoir sous les yeux des documents écrits. Il faut prendre des exemples précis pour illustrer cela. Le plus souvent on entend parler de « réfugié politique », plutôt que de « réfugié » tout court. Imaginons le cas d’une ancienne journaliste revendiquant le statut de réfugié et venant d’un État perçu comme hostile à nos intérêts ou tout simplement antidémocratique. Dans une telle situation, la demande se base sur la volonté ou le besoin de fuir un régime autoritaire menaçant. Il sera beaucoup plus facile de persuader les commissaires de la CISR qu’il s’agit là d’un réfugié authentique. Il s’agira de montrer les articles dissidents écrits. Un tel scénario n’est toutefois pas le cas pour tous les demandeurs du statut de réfugié. Par quel type de documents peut-on prouver une orientation homosexuelle par exemple?

D’anciens commissaires de la CISR rencontrés dans le cadre de nos recherches ont clairement exprimé qu’il existe dans leur esprit une perception à l’effet que la plupart des demandeurs d’asile ont recours aux mensonges; ce qui les obligent à s’évertuer à en débusquer les traces lors des audiences. Cela révèle la prépondérance de stéréotypes découlant de la conception que les décideurs se font du véritable réfugié. La chercheuse Olga Jubany qualifie cela de « culture de la suspicion ».

Plus fondamentalement, les chercheurs qui étudient les procédures d’asile actuelles estiment que tout ce processus ne repose pas uniquement sur des préjugés, dès lors que toute décision en matière de détermination du statut de réfugié requiert des constructions sociales dans la recherche des faits et dans l’administration de la preuve[6]. Certains chercheurs qui appliquent une perspective de première ligne aux procédures d’asile documentent le caractère exagéré du pouvoir discrétionnaire individuel du décideur dans le cadre du processus de détermination du statut de réfugié (DSR)[7]. Ils soulignent le rôle des décideurs dans le contexte institutionnel. Les contraintes judiciaires et organisationnelles ainsi que la philosophie professionnelle commune ou l’ethos étayent leurs pratiques décisionnelles. Le travail d’Alexis Spire sur les reconduites et les guichets d’immigration et celui de Johanna Probst sur les modalités d’instruction des demandes d’asile sont à lire sur ce plan tant ils sont éclairants et fouillés.

Par ailleurs, d’anciens commissaires nous ont dit qu’ils avaient lu ou entendu la même histoire, mot pour mot, et à maintes reprises. Cela permet de mieux prendre la mesure du rôle que joue la communauté dans l’aide apportée aux personnes demandant le refuge. Des personnes revendiquant le statut de réfugié avec lesquelles nous avons pu nous entretenir nous ont bien exposé le rôle que jouent des personnes de leur communauté d’origine ayant antérieurement déposé des demandes. On a pu comprendre que ces personnes jouaient un rôle dans la façon de construire et de calibrer les récits en vue d’une acceptation. Un ancien agent de la CISR qui a fait quelques recherches dans le domaine m’avait affirmé ce qui suit :

La question est de savoir quelle est la proportion des gens qui font ça, quel est le pourcentage de gens qui achètent des histoires? La perception (à la CISR) est qu’il s’agit en fait de 100 % des demandeurs, et que vous avez à tenir compte de cet élément. Cela ferait un bon thème de recherche à approfondir et documenter. Ce serait bien de travailler à ce que les personnes s’ouvrent sur ce point et d’essayer de mieux comprendre pourquoi elles procèdent ainsi. Vous pourriez alors vous apercevoir que ces gens avaient d’autres raisons de fuir, et des raisons pleinement valides…  On ne peut pas continuer à jouer ce jeu, ces petits pas de danse que nous faisons, vous savez. Des demandeurs disent des choses qu’ils pensent que nous aimons entendre, mais sans arriver à nous les dire de manière persuasive. Alors nous devenons suspicieux. Donc, à un moment donné, tout ça doit cesser. Je veux dire une chose claire. Les gens ne partent pas pour l’aventure, à la fin. Un homme de 45 ans, avec trois enfants, qui laisse tout derrière et arrive au Canada a une raison pour partir, peu importe si on le considère réfugié ou pas…

Si nous voulons établir un système de détermination du statut de réfugié qui soit juste et impartial, ce ne sont pas les stratégies vouées à découvrir des menteurs qui doivent capter l’attention des autorités étatiques à tous les stades du processus décisionnel.  Mais c’est bien plutôt les efforts qui visent à mettre en place un système visant à faciliter, de manière effective, l’examen approfondi des motifs amenant des gens à demander une protection comme réfugié.

 

V.E. : Votre travail de recherche éclaire bien ce qu’apporte l’expertise stratégique des avocats dans les procédures d’asile et leur importance. Pour finir, quelle est à vos yeux le rôle que les universitaires comme vous peuvent jouer en vue d’une remise en cause du langage commun et des assignations qui déterminent la façon d’appréhender ces enjeux par le grand nombre?

S.T. : Je crois que nous pouvons faire mieux et plus pour que les gens saisissent que la loi ne représente qu’une des pièces à l’intérieur d’une structure beaucoup plus large régulant l’accès aux droits. D’autres éléments, tels que le capital, la classe sociale, l’éducation, etc. sont également importants. Nous devons regarder la réalité plus large et essayer de comprendre les raisons pour lesquelles les demandeurs au statut de réfugié quittent leur terre. En définitive, toutes et tous la quittent avec le désir d’améliorer leur vie. Les gens ne sont pas des menteurs, des voleurs, des bandits, comme voudraient bien nous le faire croire les acteurs politiques. Nous devrions aussi œuvrer à ce que les gens se rendent compte que l’écrasante majorité des personnes réfugiées dans le monde reste, en fait, dans les pays du Sud. Comparé à d’autres pays du Nord, le rôle du Canada est maigre sur cet enjeu. Prenons appui sur le graphique ci-dessous, lequel est basé sur des données de l’ONU. En comparant avec l’Allemagne ou les États-Unis, on notera que le Canada a reçu beaucoup moins de demandeurs au statut de réfugié.  En moyenne, depuis 1980, nous avons reçu à peu près 5% du nombre de demandeurs d’asile total recensés en Australie, aux États-Unis, en Suède, en France, au Royaume-Uni et en Allemagne.

Depuis 1989, environ 900 000 demandeurs d’asile sont arrivés au Canada et ont sollicité la protection : le statut de réfugié a été accordé à la moitié de ces personnes suivant les procédures d’asile. Les décideurs, appelés « commissaires », statuent sur les demandes d’asile avec un degré significatif de précision et déterminent l’admissibilité des requérants à la protection du Canada[8]. Au cours de la dernière décennie, les commissaires ont traité annuellement de 14 000 à 35 000 demandes. Pendant la période considérée, le Canada a reçu moins de demandes d’asile par tête que des pays d’accueil tels que la Suède, l’Allemagne et les États-Unis[9]. Je vous laisse sur ces chiffres.

Entretien réalisé par Mouloud Idir, coordonnateur du secteur Vivre ensemble


[1] Sule Tomkinson est professeure au Département de science politique de l’Université Laval. Elle a reçu le prix Vincent Lemieux de la meilleure thèse de doctorat en science politique 2015-2016 pour sa thèse intitulée Contextualizing Discretion : Micro-dynamics of Canada’s Refugee Determination System.

[2] La création de la CISR, en 1989, suit une décision de 1985 de la Cour suprême (arrêt Singh) qui a exigé la mise en place d’un système administratif indépendant pour prendre en charge l’intégralité de la procédure de demande d’asile.

[3] Voir notamment le numéro : « Au cœur des politiques d’asile : perspectives ethnographiques », Politiques et sociétés, Vol. 38, No 1, 2019.

[4] Cette perception d’un double rôle joué par la CISR demeure : à la fois comme tribunal administratif chargé de rendre la justice et comme administration chargée d’appliquer la politique intérieure. Certaines analyses ont souligné la différence entre un commissaire indépendant jugeant en son âme et conscience et un commissaire fonctionnaire agissant en suivant la volonté politique. En droit administratif canadien, la notion de décideur administratif indépendant est bien établie malgré le fait que les questions portant sur les garanties et les limites de l’indépendance de certains décideurs administratifs, comme les commissaires de la CISR, ont été régulièrement soulignées.

[5] Sean Rehaag « Do Women Refugee Judges Really Make a Difference? An Empirical Analysis of Gender and Outcomes in Canadian Refugee Determinations », Canadian Journal of Women and the Law, Vol. 23, No. 2, 2011, p. 627-660.

[6] Julia Dahvlik, « Asylum as construction work : theorizing administrative practices », Migration Studies, Vol. 5, No  3, 2017, p. 369-388; Sule Tomkinson, « Who Are You Afraid and Why? Inside the Black Box of Refugee Tribunals », Canadian Public Administration, Vol. 61, No 2, 2018, p.184-204.

[7] Traditionnellement considéré comme un champion en matière de droits de la personne, le Canada est un cas intéressant. Depuis l’instauration en 1989 du système actuel de DSR, le Canada a reçu autour de 900 000 demandeurs d’asile. Ces chiffres sont de loin inférieurs au nombre de demandes d’asile reçues par les autres pays d’accueil. Cependant, les ministres responsables des questions migratoires ont à maintes reprises affirmé que le système canadien de DSR est l’objet d’abus en raison de nombreuses demandes d’asile sans fondement. Pour en savoir plus : Sule Tomkinson, « Soupçon sur l’asile au Canada », Plein droit, No 105, juin 2015, p.26-29.

[8] La Section d’appel des réfugiés de la CISR et les tribunaux peuvent examiner les décisions concernant les réfugiés. Si la révision judiciaire est refusée, le demandeur d’asile peut être admissible à des mécanismes de protection suivant la Convention sur les réfugiés; il s’agit d’une évaluation de risques avant renvoi et d’une aide humanitaire.

[9] https://www.unhcr.org/5d08d7ee7.pdf


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