Changements récents et à venir au droit des réfugiés : entre fausse ouverture et fermeture dissimulée

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Louis-Philippe Jannard est doctorant en droit à l’UQAM.

Au cours des derniers mois, le gouvernement fédéral canadien a apporté des modifications substantielles à la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR). Des changements qui contrastent avec l’accueil très médiatisé de dizaines de milliers de réfugiés syriens dans les premiers mois de son mandat et avec son discours d’ouverture – publiquement dissonant comparativement aux conservateurs de Stephen Harper – à l’égard des réfugiés.

Le gouvernement libéral n’avait pas vraiment proposé jusqu’à maintenant de modifications importantes au système de protection des réfugiés depuis son élection en 2015, pas plus qu’il n’avait remis en question les changements draconiens et restrictifs qu’y avait apportés le gouvernement précédent[1]. Les récents changements ici abordés concernent des aspects parfois méconnus du système canadien de protection des réfugiés. Les premiers ont trait aux conditions d’accès à la procédure de détermination du statut de réfugié, soit les conditions de recevabilité de la demande d’asile. Les seconds se rapportent aux délais ainsi qu’aux droits et recours offerts aux demandeurs d’asile provenant de certains « pays d’origine désignés » (POD). Ce texte explique les technicités juridiques derrière ces changements et tente de saisir le sens de ces modifications en les resituant dans leurs contextes canadien et international.

Fermeture dissimulée : restriction de l’accès à la procédure de détermination de statut de réfugié

Des dispositions enfouies dans le projet de loi d’exécution du budget 2019^[2] et adoptées en juin dernier ont apporté un changement majeur aux conditions de recevabilité de la demande d’asile – et donc au système de protection des réfugiés en entier.

La LIPR impose certaines conditions qu’une personne doit respecter afin que sa demande d’asile soit étudiée par la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (CISR), le tribunal chargé de statuer si une personne se qualifie ou non en tant que réfugiée^[3]. Par exemple, une personne qui a déjà demandé l’asile au Canada verra sa nouvelle demande jugée irrecevable, que sa première demande ait été acceptée ou refusée. Il en va de même pour une personne déjà reconnue comme réfugiée par un autre pays.

À ces conditions s’ajoute l’Entente entre le Canada et les États-Unis sur les tiers pays sûrs, qui fait qu’une personne se présentant à un point d’entrée officiel le long de la frontière terrestre entre les deux pays doit demander l’asile dans le premier pays où elle est entrée (sauf exceptions). Ainsi, une personne qui arrive des États-Unis au poste de douanes de Saint-Bernard-de-Lacolle ne peut demander l’asile au Canada. Cette dernière condition, qui ne s’applique qu’aux points d’entrée officiels, a joué un rôle indéniable dans l’augmentation du nombre de passages irréguliers à la frontière depuis 2017, puisque les personnes qui traversent ainsi ont la possibilité de déposer une telle demande.

Le nouveau critère d’irrecevabilité de la demande d’asile consiste en le fait d’avoir déposé une demande d’asile dans un pays avec lequel le Canada a conclu une entente permettant l’échange de renseignements en matière d’immigration. Le Canada a notamment passé un tel accord avec les États-Unis, le Royaume-Uni, l’Australie et la Nouvelle-Zélande.

Cette mesure aura pour effet d’empêcher quiconque a déjà déposé une demande d’asile dans un de ces pays, que celle-ci soit finalisée ou non, de demander l’asile au Canada^[4]. Il s’agit d’une restriction supplémentaire à l’accès au statut de réfugié, et ce, même si aucune décision n’a été prise sur la première demande. Le gouvernement affirme vouloir empêcher l’asylum shopping^[5]. Il existe pourtant des raisons convaincantes pour une personne de demander l’asile dans plus d’un pays, comme se réunir avec des membres de sa famille.

Sur le plan des relations canado-américaines, cette mesure présente l’avantage de combler en partie ce qui est perçu depuis 2017 comme une lacune de l’Entente sur les tiers pays sûrs sans avoir à renégocier cet accord, puisqu’elle empêche certaines personnes qui traversent la frontière de façon irrégulière (soit celles qui ont déjà demandé l’asile aux États-Unis) de demander l’asile au Canada.

De plus, à l’approche des élections fédérales de l’automne et après la prise du pouvoir par plusieurs partis de droite dans les provinces, ces mesures permettent au gouvernement de prétendre adopter une ligne plus dure envers ceux qu’on présente comme ne respectant pas les règles^[6]. La question se pose alors de savoir pourquoi ces changements n’ont pas fait l’objet d’une annonce officielle et ont été dissimulés dans un projet de loi omnibus.

Pourrait-on y lire à la fois le désir de ne pas froisser une partie de l’électorat libéral sensible au discours d’ouverture du gouvernement, mais aussi une façon de parer d’éventuelles attaques de la part d’autres partis, une sorte de botte secrète que l’on garde en réserve pour la campagne électorale? Dans tous les cas, on peut certainement reprocher au gouvernement libéral d’apporter des changements aussi draconiens, avec d’importants impacts en matière de protection des droits humains, sous le couvert d’un projet de loi omnibus et sans soumettre ouvertement ces propositions aux débats parlementaire et public^[7i].

Fausse ouverture : abandon de la pratique des pays d’origine désignés

Pour ajouter à l’ambiguïté de la posture du gouvernement, celui-ci a récemment mis fin, par arrêté ministériel, à la pratique des pays d’origine désignés (POD), une des mesures phares de la réforme apportée par le gouvernement conservateur en 2012^[8]. Cette pratique venait établir une distinction entre les personnes qui demandent l’asile provenant des POD et les autres, les POD étant considérés, selon l’expression utilisée par le gouvernement, comme ne produisant « habituellement pas de réfugiés, respectant les droits de la personne et offrant la protection de l’État »^[9].

On mettait en doute la légitimité de certaines demandes, dites « non fondées »^[10], pour en justifier un traitement différent et moins avantageux. D’une part, cette pratique prévoyait des délais plus courts entre le dépôt de la demande d’asile et l’audience devant la CISR (moment clé de la procédure de détermination du statut de réfugié), les personnes disposant ainsi de moins de temps pour s’y préparer. On les empêchait aussi de demander un permis de travail et d’accéder à certains soins de santé. D’autre part, les personnes ne pouvaient faire appel d’une demande rejetée et devaient attendre trente-six mois, plutôt que douze, avant de pouvoir déposer une demande d’Examen des risques avant renvoi (ERAR), un recours supplémentaire prévu par la LIPR.

L’abandon de cette pratique constitue un changement positif pour les personnes réfugiées venant des pays qui avaient été désignés. Il demeure pourtant largement théorique. D’un côté, les délais réglementaires plus courts pour ces demandeurs n’étaient plus respectés en raison de l’augmentation du nombre de demandes d’asile ces dernières années. De l’autre, plusieurs des restrictions prévues par le système des POD, par exemple l’accès à certains soins de santé, à la procédure d’appel ainsi qu’à l’ERAR, n’étaient déjà plus en vigueur puisqu’elles avaient été jugées contraires à la Charte canadienne des droits et libertés. Le seul impact positif concret demeure l’accès à un permis de travail.

En outre, dans le communiqué annonçant la fin de cette pratique, le gouvernement reprend une rhétorique similaire à celle qui la justifiait et souligne que cette modification ne découle pas de changements de conditions dans les pays d’origine. On entretient donc l’idée que les demandeurs venant des POD utilisent le système de protection des réfugiés à « mauvais escient »^[11].

Un enjeu lors des prochaines élections fédérales

Dans le contexte politique actuel, on pourrait croire que le Parti libéral du Canada (PLC) a fait sienne la ritournelle de la Coalition Avenir Québec en matière d’immigration – « en prendre moins, mais en prendre soin » – pour l’appliquer au système de protection des réfugiés, c’est-à-dire en restreindre davantage l’accès tout en améliorant les conditions d’accueil et la disponibilité de certains recours. La partie « en prendre soin », soit l’abandon de la pratique des POD, propose toutefois peu d’améliorations tangibles.

L’ajout d’un critère d’irrecevabilité s’inscrit dans une tendance lourde consistant depuis quelques décennies, au Canada et dans les pays du Nord global, à restreindre l’accès effectif au droit d’asile. Si, en 2015, le discours d’ouverture envers les personnes réfugiées du PLC laissait présager un possible ralentissement de cette tendance, les récents changements ne semblent pas indiquer que le parti au pouvoir est prêt à adopter la même posture lors des élections prévues l’automne prochain.

La montée en force de mouvements et partis de droite et d’extrême droite qui tiennent un discours hostile envers l’immigration, au Canada et ailleurs, n’y est certainement pas étrangère. Sans vouloir froisser ses électeurs et électrices qui se préoccupent du sort des personnes réfugiées, on ne voudra pas non plus se laisser distancer sur ce terrain par d’autres partis.

Il demeure pour l’instant difficile de savoir combien de personnes se verront interdire l’accès au système de détermination du statut de réfugié en raison de cette nouvelle mesure. Au-delà de ses effets concrets sur la recevabilité des demandes, on vient surtout restreindre encore davantage le groupe des réfugiés qui peut prétendre déposer une demande d’asile légitime. Avec la réforme de 2012, le gouvernement avait jeté un doute important sur le bien-fondé des demandes faites par des personnes venant de certains pays – dont le Mexique et la Hongrie, qui n’avaient pas à cette époque des dossiers reluisants en matière de respects des droits de la personne. Avec cette dernière mesure, ce sont les personnes qui ont déposé ailleurs une demande d’asile qui seront suspectées de fraude et d’abus^[12].

On nourrit ainsi la suspicion envers le seul groupe de personnes migrantes qui peuvent prétendre à un statut au Canada (bien qu’il soit temporaire et incertain) sans avoir été choisies par les autorités gouvernementales, soit les demandeurs d’asile. À l’heure où des considérations utilitaires – on pourrait dire biopolitiques – guident les décisions en matière d’immigration, il n’est pas non plus surprenant qu’on cherche à exclure ceux et celles qui ne s’arriment pas aux besoins du marché.

Le « bon sens » néolibéral, en se limitant aux seuls arguments tablant sur l’apport économique de l’immigration, renvoie au rang de fraudeurs toujours plus de personnes réfugiées, qui vont ainsi rejoindre d’autres groupes sociaux qui font les frais de ces politiques plus utilitaristes et très sélectives. Une logique biopolitique de tri et de filtrage des populations s’y déploie, en somme.

[1] Il faut toutefois mentionner la création d’un nouveau poste de Ministre de la Sécurité frontalière et de la Réduction du crime organisé ainsi que l’abandon de la mesure, introduite par le gouvernement conservateur, qui rendait possible qu’une personne ayant plus d’une citoyenneté voit sa citoyenneté canadienne révoquée à la suite de certains actes.

[2] Loi portant exécution de certaines dispositions du budget déposé au Parlement le 19 mars 2019 et mettant en œuvre d’autres mesures, LC 2019, c 29, en ligne : www.parl.ca/LegisInfo/BillDetails.aspx?Language=fr&Mode=1&billId=10404016. Au moment d’écrire ces lignes, ces modifications ne sont toutefois pas encore entrées en vigueur.

[3] Ces conditions sont détaillées à l’article 101 de la LIPR.

[4] La personne aurait alors accès à la procédure d’Examen des risques avant renvoi (ERAR), une procédure jugée moins complète que la procédure de détermination du statut de réfugié devant la CISR et dont le taux d’acceptation ne dépasse pas quelques points de pourcentage. D’autres mesures sont également proposées, qui auraient pour effet d’allonger la période pendant laquelle une personne dont la demande est jugée recevable, mais plus tard rejetée par la CISR, ne pourrait avoir accès à cette procédure (ERAR) ainsi que présenter une demande de résidence permanente pour motif d’ordre humanitaire.

[5] Teresa Wright, « Refugee advocates ‘shocked and dismayed’ over asylum changes in budget bill », Canadian Press, CBC, 9 avril 2019, en ligne : www.cbc.ca/news/politics/refugee-asylum-federal-budget-1.5091397.

[6] Bien que les statistiques disponibles indiquent que seulement un faible pourcentage des personnes arrivées de façon irrégulière aient précédemment demandé l’asile aux États-Unis : Kathleen Harris, « Liberals move to stem surge in asylum seekers — but new measure will stop just fraction of claimants », CBC News, 10 avril 2019, en ligne : www.cbc.ca/news/politics/refugee-asylum-seekers-border-changes-1.5092192.

[7] On peut d’ailleurs saluer ici les efforts des organismes qui se sont mobilisés pour que ces dispositions soient étudiées par le Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration plutôt que par le Comité permanent des finances. Voir, par exemple, le texte de la pétition proposée par Amnistie internationale Canada : Amnesty International Canada, « Canada : Don’t Roll Back Refugee Rights », 2019, en ligne : www.amnesty.ca/paragraphs-pages/canada-dont-roll-back-refugee-rights.

[8] On ne doit pas confondre les concepts de pays d’origine désigné et de tiers pays sûrs. Le premier renvoie au pays d’origine de la personne (par exemple le Mexique), tandis que le deuxième concerne un pays par où la personne a transité avant d’arriver un Canada (par exemple une personne d’origine mexicaine qui aurait traversé les États-Unis avant de parvenir sur le territoire canadien).

[9] Gouvernement du Canada, « Politique de pays d’origine désignés », 17 mai 2019, en ligne : www.canada.ca/fr/immigration-refugies-citoyennete/services/refugies/presenter-demande-asile-canada/demande/politique-pays-designes.html.

[10] Ibid.

[11] Gouvernement du Canada, « Le Canada met fin à la pratique des pays d’origine désignés », 17 mai 2019, en ligne : www.canada.ca/fr/immigration-refugies-citoyennete/nouvelles/2019/05/le-canada-met-fin-a-la-pratique-des-pays-dorigine-designes.html.

[12] D’ailleurs, la notion de demandeur d’asile émerge bien après l’adoption en 1951 de la Convention relative au statut des réfugiés (dans laquelle elle n’apparaît pas). La personne dont on n’a pas encore statué sur la demande d’asile, si elle profite tout de même de certains droits, ne jouit pas de la même légitimité qu’un réfugié officiellement reconnu. Il demeure toujours possible qu’on lui refuse ce statut et la renvoie.