Le Programme de mobilité internationale : enjeux de précarité et d’inégalités parmi les jeunes travailleuses et travailleurs migrants

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Mylène Coderre-Proulx est candidate au doctorat à l’École de développement international et mondialisation de l’Université d’Ottawa et Delphine Nakache, professeure à la Faculté de droit, section Common Law, de l’Université d’Ottawa.

La politique migratoire du Canada a donné lieu, depuis les années 2000, à des mesures visant l’accroissement du recours aux travailleurs migrants étrangers temporaires (TMT). Cela s’inscrit dans une tendance lourde, surtout des États de l’OCDE, qui consiste à valoriser et à faciliter la mobilité et la circularité – concepts phares de ces mesures – des travailleurs dans un marché du travail libéralisé et globalisé. En dépit de la place croissante de ces travailleurs sur le marché du travail canadien, on manque de recul et de connaissances sérieuses à leur sujet. Le présent article vise à pallier une partie de cette lacune en apportant quelques données et éléments d’analyse issus d’une récente recherche exploratoire portant sur le volet Programme de mobilité internationale des TMT.

Au Canada, il existe deux voies d’entrée principales pour les travailleurs et travailleuses migrants temporaires (TMT) : le Programme de mobilité internationale (PMI) et le Programme des travailleurs étrangers temporaires (PTET). Bien que la grande majorité des TMT sont admis au Canada par le biais du PMI, ce programme a fait l’objet, jusqu’à ce jour, de très peu d’attention de la part des médias et des universitaires. Cette situation s’explique, en partie, par la perception populaire que le PMI est une voie de migration pour les travailleurs et travailleuses « qualifiés » et donc, que la précarité liée au statut d’immigration, aux conditions de vie et de travail se poserait avec moins d’acuité que pour les travailleurs et travailleuses du PTET. Or, le PMI est un programme très complexe, constitué d’une multitude de catégories administratives aux conditions d’immigration extrêmement variables.

En 2018, nous avons réalisé une recherche exploratoire sur Expérience Internationale Canada (EIC)^[1], la catégorie la plus importante du PMI en termes de permis de travail délivrés. En 2017, près de 63 000 travailleurs et travailleuses migrants au Canada ont été admis au Canada par le biais de ce programme^[2]. À partir de sondages et d’entrevues réalisés auprès d’une quarantaine de personnes participantes de l’EIC, nous avons documenté leur expérience migratoire au Canada ainsi que leur intention à long terme (quitter le Canada ou s’y installer). Notre recherche révèle plusieurs données intéressantes : la fragmentation et l’hétérogénéité des statuts migratoires au sein de l’EIC; la place importante qu’occupent les travailleurs et travailleuses de l’EIC dans les secteurs d’emploi « peu qualifiés »; et enfin, leur accès inégal à la résidence permanente au Canada. Elle démontre également l’urgence d’étudier plus en profondeur le PMI et d’inclure celui-ci dans toute discussion, plus large, sur la migration et le travail précaire au Canada.

Le PMI et l’EIC : des cadres règlementaires complexes et fragmentés

Avec 255 035 permis de travail délivrés en 2018, le PMI est actuellement la voie d’entrée au Canada de près de 75 % des travailleurs et travailleuses migrants temporaires^[3]. Le PMI se distingue du PTET sous plusieurs aspects. Son objectif est de promouvoir les intérêts économiques et culturels du Canada, donc, à la différence du PTET, il ne vise pas officiellement à répondre à une pénurie de main-d’œuvre spécifique. Ainsi, embaucher un travailleur ou une travailleuse via le PMI ne nécessite pas d’Étude d’impact sur le marché du travail (EIMT) pour voir si ces emplois peuvent être comblés par des personnes déjà établies au Canada.

De plus, contrairement au PTET où les permis délivrés sont fermés (c’est-à-dire liés à un employeur unique), les permis de travail sous le PMI peuvent être fermés, ouverts ou semi-restreints (c’est-à-dire liés à une localisation ou un secteur spécifique)^[4]. Au total, le PMI est constitué d’environ 70 catégories migratoires, chacune ayant ses propres conditions d’entrée et de séjour^[5]. La proportion de permis fermés (liés à l’employeur) au sein du PMI a augmenté de 71 % depuis 2007, ce qui représente maintenant le tiers des travailleurs et travailleuses embauchés via le PMI^[6]. Or, comme cela a été très clairement démontré^[7], les permis de travail fermés constituent un facteur important de précarisation, car ils restreignent significativement la possibilité pour les TMT de dénoncer des situations d’exploitation et d’abus dont les personnes concernées pourraient être victimes.

Le programme EIC, que l’on retrouve au sein de la très complexe architecture du PMI, est destiné uniquement aux jeunes de 18 à 35 ans qui sont ressortissants de l’un des 34 pays^[8] avec lesquels le Canada a signé un accord bilatéral de mobilité. Au cours des 10 dernières années, le nombre d’individus venant au Canada par le biais de l’EIC a doublé, et compte aujourd’hui plus du quart des travailleurs et travailleuses du PMI^[9].

Ces derniers proviennent principalement de la France, de l’Australie, du Japon, de l’Irlande et de l’Allemagne, mais les régions d’origine tendent à se diversifier en raison de la signature récente d’accords avec des pays d’Amérique latine (Chili, Costa Rica, Mexique), d’Europe de l’Est (Ukraine, Pologne, Estonie), et d’Asie (Taiwan, Corée du Sud, Hong Kong).  Trois types de permis de travail EIC peuvent être délivrés :

• Vacances-Travail (PVT) : permis ouvert dont l’objectif est de «financer [ses vacances] en travaillant temporairement au Canada»^[10].
• Jeunes professionnels : permis fermé, qui vise à faire acquérir une expérience de développement professionnel.
• Stage Co-op : permis fermé, qui vise à faire acquérir une expérience de travail liée à un domaine particulier d’études.

Le PVT est le permis de travail le plus répandu et le seul n’étant pas explicitement une voie de migration « qualifiée », puisque aucun critère d’admissibilité ne repose sur la qualification ou le niveau d’étude. Les conditions d’admission et de séjour des travailleurs et travailleuses de l’EIC diffèrent énormément. L’âge d’admissibilité (jusqu’à 30 ou 35 ans); les types de permis de travail que les participants peuvent se procurer (PVT et/ou Jeunes pros et/ou Co-op); la durée du séjour autorisée (6, 12, 18 ou 24 mois) et la possibilité de prolonger ce séjour : tous ces éléments varient grandement selon le pays d’origine des travailleurs et travailleuses concernés^[11].

Ces conditions et les quotas d’admission sont déterminés par des ententes conclues entre le Canada et le pays d’origine qui prévoient une réciprocité entre les deux pays. Toutefois, en réalité, cette réciprocité des conditions d’entrée et de séjour est loin d’être automatique. Il existe également un déséquilibre de plus en plus important entre la proportion de Canadiens se prévalant des opportunités d’emploi à l’étranger et celle de TMT entrant au Canada via ce programme :

Nombre de Canadiens et de ressortissants étrangers participant à Expérience Internationale Canada, 2004-2017

Selon Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada  (IRCC), cette situation s’explique notamment par l’existence de procédures d’immigration (ex. : frais de participation, critères linguistiques) et/ou de facteurs économiques (ex. : coût de la vie, taux de chômage chez les jeunes) chez les pays partenaires qui restreignent ou dissuadent la participation des jeunes Canadiens à ce type de programmes^[12].

Une autre des préoccupations concerne les conditions d’admission et de séjour; celles-ci changent régulièrement, sans préavis, et sont rendues publiques par des canaux de communication techniques davantage destinés aux fonctionnaires du gouvernement qu’aux personnes concernées^[13]. Cette inquiétude était palpable dans les entrevues, plusieurs répondants racontant que des failles dans la gestion administrative avaient eu des conséquences importantes sur leur situation migratoire au Canada (perte d’emploi, statut implicite, départ involontaire). Sans surprise, des intermédiaires privés (ex : pvtistes.net, moving2canada.com) ont commencé à combler le vide en la matière et représentent aujourd’hui la principale source d’information pour les travailleurs et travailleuses de l’EIC.

Ces variations importantes dans les conditions d’admission et de séjour au sein d’une même catégorie de travailleurs et travailleuses sont très problématiques. Tout d’abord, elles engendrent une forme de hiérarchisation, certains d’entre eux disposant d’un régime migratoire plus avantageux leur permettant, par exemple, de demeurer plus longtemps au Canada. Ensuite, elles complexifient davantage l’administration du programme, qui est déjà fragmentée et obscure, ce qui crée un environnement règlementaire très insécurisant pour les TMT.

Dans un contexte où le nombre de pays partenaires et de personnes participantes ne cesse d’augmenter, ces problèmes liés à l’IEC vont s’accentuer dans le futur si rien n’est fait pour les régler. Toutefois, la question est complexe, car la croissance de l’EIC est également le reflet des transformations actuelles du marché du travail canadien, où bon nombre d’employeurs se détournent de plus en plus du PTET pour embaucher des travailleurs et travailleuses du PMI.

Expérience Internationale Canada : vacances-travail ou travail précaire?

Au sein de l’EIC, une forte majorité des travailleurs et travailleuses détiennent un permis PVT (84 %), un permis ouvert qui leur permet de commencer la recherche d’emploi une fois arrivés au Canada et de changer d’employeur sans compromettre leur droit de travailler. Selon le gouvernement canadien, «[l]a catégorie Vacances-Travail est conçue pour les citoyens [du pays partenaire] qui envisagent de voyager au Canada et qui souhaitent trouver un emploi temporaire rémunéré pour les aider à payer leur voyage». L’accent est ainsi mis, du côté du gouvernement, sur le caractère culturel et ludique du programme. Or, les entretiens que nous avons menés auprès de pvtistes à Montréal indiquent que la grande majorité d’entre eux travaillent à temps plein, résident dans la même ville depuis leur arrivée au Canada et qu’ils changent très peu d’employeur. Ces résultats sont d’ailleurs corroborés par des études menées ailleurs au Canada (Banff, Toronto)^[14] ainsi que par la récente évaluation du programme par IRCC, indiquant que 93 % des pvtistes travaillent durant leur séjour au Canada, et que la majorité d’entre eux exercent ce travail à temps plein^[15].

La prédominance du travail dans leurs expériences relègue au second rang le volet touristique du PVT, et cette tendance est alimentée par la forte demande actuelle pour une main-d’œuvre jeune, flexible et peu coûteuse au Canada. Par exemple, dans la section « emplois » du site pvtistes.net, un site web francophone destiné au PVT au Canada et dans d’autres pays, on retrouvait en octobre 2019 un total de 10 236 offres d’emplois et 2 793 employeurs inscrits. Les catégories d’emploi les plus importantes étaient l’hôtellerie, la restauration, le commerce et la distribution.

Selon IRCC, les emplois occupés par les travailleurs et travailleuses de l’EIC, toute catégorie confondue, se concentrent dans les secteurs définis comme « peu qualifiés » et étant particulièrement touchés par une pénurie de main-d’œuvre; dont approximativement 35 % dans les services d’alimentation et d’hébergement et 12 % dans le commerce au détail. En fait, selon cette même étude, les personnes détenant un visa de travail de l’EIC font partie des résidents temporaires au Canada dont les revenus sont les plus faibles.

Revenu d’emploi moyen selon le programme de résident temporaire

L’importance croissante du travail dans les expériences des personnes qui participent à l’EIC ainsi que la forte demande pour ces TMT dans des secteurs d’emploi « peu qualifiés » démontrent la nécessité de considérer ce programme, et de façon plus générale le PMI, comme faisant intrinsèquement partie des politiques canadiennes de migration et de gestion contractuelle du travail^[16]. Dans un contexte où la pénurie de main-d’œuvre constitue un défi majeur pour plusieurs régions du Canada, notamment au Québec, il apparaît essentiel de mettre au centre de ces discussions les enjeux de transformations du marché du travail et des conditions de travail de ces jeunes travailleurs et travailleuses migrant(e)s. Ces questions revêtent une importance particulière dans un contexte où les personnes détenant un permis de travail EIC ne disposent pas toutes des mêmes conditions d’admission et de séjour au Canada, et des mêmes opportunités d’immigration.

Transition vers la résidence permanente : des expériences très variables 

Les quelques études empiriques portant sur l’expérience d’immigration des travailleurs et travailleuses migrant(e)s au Canada révèlent que le niveau de qualification du travailleur et le type de permis de travail (ouvert ou fermé) constituent des facteurs importants facilitant ou compliquant leur transition vers la résidence permanente. Ces études illustrent donc la hiérarchie de statuts migratoires parmi les TMT  pour ce qui relève de l’accès à la résidence permanente à partir du Canada. Notre analyse de l’EIC ajoute une nouvelle dimension à cette hiérarchisation en démontrant comment, à l’intérieur d’une même catégorie, les opportunités menant à la résidence permanente peuvent varier énormément selon le  pays d’origine des TMT.

La plupart des programmes de transition vers la résidence permanente au Canada requièrent une expérience continue de travail à temps plein d’au moins 12 mois (ex : programme d’expérience québécoise, catégorie de l’expérience canadienne). Dans ce contexte, un ressortissant français détenant un permis PVT aura plus de facilité à obtenir la résidence permanente qu’un ressortissant belge avec le même permis car le premier est autorisé à séjourner au Canada pour 24 mois alors que le second l’est seulement pour 12 mois.

En d’autres mots, toutes les personnes ayant participé à l’EIC admises pour 12 mois et moins sont de facto inadmissibles à ces programmes de transition, à moins qu’elles commencent à travailler le premier jour de leur arrivée, ce qui est peu probable. Outre les Belges, cet accès restreint à la résidence permanente concerne une diversité de nationalités, telles que les Italiens, les Coréens, les Japonais, les Polonais, les Chiliens, etc. À l’inverse, les ressortissants de l’Australie, de la France, de l’Irlande, de la Nouvelle-Zélande, du Portugal, de la Suisse ou du Royaume-Uni ont des conditions de séjour plus favorables, qui leur permettent une transition plus facile vers la résidence permanente.

La nature bilatérale de l’EIC crée donc de profondes inégalités entre des personnes admises au Canada via le même programme. En effet, les travailleurs et travailleuses bénéficiant de dispositions moins favorables nous ont expliqué à quel point leur transition vers la résidence permanente était ardue, voire impossible, nécessitant de leur part diverses stratégies, telles que tenter d’obtenir un autre statut temporaire (étudiant, touriste, travailleur) ou déposer une demande d’immigration depuis le pays d’origine, etc.  Étonnement, ceux qui y parviennent ne souhaitent pas nécessairement  obtenir  la  résidence permanente pour s’établir au Canada.

En effet, lors de nos entrevues, la majorité des personnes ayant entamé un processus de résidence permanente justifiait ce choix par le désir de sécuriser leur statut migratoire et d’avoir une plus grande flexibilité décisionnelle quant à leurs futurs plans, plutôt que par le désir de s’installer à long terme au Canada. Cette utilisation détournée de la résidence permanente illustre un des effets collatéraux de l’administration fragmentée de l’EIC. Elle révèle également une incohérence majeure entre les objectifs des programmes de transition vers la résidence permanente et les intentions réelles des jeunes travailleurs et travailleuses migrants.

Conclusion

Cet aperçu du Programme de mobilité internationale, et plus spécifiquement de la catégorie Expérience Internationale Canada, la plus importante catégorie du PMI, visait deux objectifs principaux. Le premier était de faire ressortir l’hétérogénéité du PMI en termes de conditions d’admission et de séjour, de niveaux de qualification et de types de permis de travail. La multiplicité des catégories et des statuts au sein du PMI remet ainsi en question la distinction arbitraire traditionnellement opérée entre le PMI et le PTET. Le deuxième était de démontrer que des voies de précarisation des parcours migratoires existent aussi au sein du PMI. Ceci s’illustre par la concentration des travailleurs et travailleuses de l’EIC dans des secteurs d’emploi aux conditions de travail précaires ainsi que les difficultés qu’éprouvent certains d’entre eux pour accéder à un statut de résident permanent.

Ces constats posent un problème de fond, celui de la gouvernance du PMI. Il s’agit d’une structure excessivement complexe et technocratique, engendrant une administration fragmentée aux rouages difficiles à décortiquer, tant pour les chercheurs que pour les travailleurs et travailleuses migrants. Ce problème induit des inégalités d’opportunités parmi les TMT d’un même programme et crée des décalages importants entre certains objectifs du PMI et les expériences réelles des personnes migrantes.  La priorité qu’accordent les pvtistes au travail plutôt qu’au tourisme durant leur séjour au Canada, tout comme le fait de solliciter la résidence permanente pour des fins autres que l’établissement au Canada, sont des exemples éloquents de ces décalages. Ceci démontre toute la pertinence de porter une attention particulière à l’évolution du PMI et de son incidence sur la précarisation et la hiérarchisation des travailleurs et travailleuses migrants temporaires au Canada.

[1] À titre informatif : https://immigrantquebec.com/fr/preparer/immigrer-sexpatrier-permis-visas/eic-pvt-jeunes-professionnels-stages

[2] Immigration, Refugees, and Citizenship Canada (IRCC) (2019).  “Evaluation of the International Experience Canada Program”,  Immigration, Refugees and Citizenship Canada. https://www.canada.ca/content/dam/ircc/documents/pdf/english/evaluation/e2-2017-iec-en.pdf

[3] IRCC (2019). “Temporary Residents: Temporary Foreign Worker Program (TFWP) and International Mobility Program (IMP) Work Permit Holders – Monthly IRCC Updates”. Immigration, Refugees and Citizenship Canada. https://open.canada.ca/data/en/dataset?portal_type=dataset&portal_type=info

[4] Employment and Social Development Canada (ESDC) (2014). Overhauling the Temporary Foreign Worker Program – putting Canadians first. Report, Government of Canada, Ottawa.

[5] Le PMI est composé d’une multitude de niveaux de classification qui n’inclut pas seulement les TMT. Il est d’abord divisé en cinq grandes catégories : Agreements, Canadian Interests, No Other Means of Support (ex. : refugee claimants, foreign nationals subject to an unenforceable removal order), Applicants in Canada (ex. : common-law partners, spouses of IMP participants), Humanitarian reasons (ex. : destitude students, temporary resident permits). La catégorie « Canadian interests » est la plus importante du PMI et est divisée en cinq sous-catégories : significant benefit, reciprocal employment, research, competitiveness and public policy, charitable or religious work. Le programme EIC fait partie de la sous-catégorie « reciprocal employment » et est à son tour divisé en trois volets : PVT, Jeunes professionnels et Stage Co-op.

[6] IRCC (2018). “Temporary Residents – International Mobility Program Work Permit Holders under International Experience Canada (IEC)”, Immigration, Refugees and Citizenship Canada (Données reçues le 12 décembre 2018)

[7] Voir par exemple cette recherche de Delphine Nakache et Leanne Dixon-Perera : https://irpp.org/wp-content/uploads/2015/10/study-no55.pdf

[8] La liste complète des pays partenaires : Allemagne, Australie, Autriche, Belgique, Chili, Corée du Sud, Costa Rica, Croatie, Danemark, Espagne, Estonie, France, Grèce, Hong Kong, Irlande, Italie, Japon, Lettonie, Lithuanie, Mexique, Pays-Bas, Nouvelle-Zélande, Norvège, Pologne, Portugal, République tchèque, Royaume-Uni, San Marino, Slovaquie, Slovénie, Suède, Suisse, Taiwan, Ukraine.

[9] IRCC (2018). Op.cit.

[10] IRCC (2019). “International Experience Canada: Who can apply”., Immigration, Refugees and Citizenship Canada. Available at: http://www.cic.gc.ca/english/work/iec/eligibility.asp

[11] Pour accéder aux différentes conditions d’admission et de séjour par pays, visiter le lien web d’IRCC susmentionné.

[12] IRCC (2019). “Evaluation of the International Experience Canada Program”, Op. cit

[13] Consulter par exemple les directives opérationnelles d’IRCC concernant EIC : https://www.canada.ca/fr/immigration-refugies-citoyennete/organisation/publications-guides/bulletins-guides-operationnels/residents-temporaires/travailleurs-etrangers/codes-dispense/experience-internationale/experience-internationale-canada-r205-b-code-dispense-c21-apercu.html

[14] Pour les études à Toronto : Yoon, K. 2014. “Transnational youth mobility in the neoliberal economy of experience”. Journal of Youth Studies 17 (8). Pour les études à Banff: Smith, A., and J. Staveley. 2014. “Toward an Ethnography of Mobile Tourism Industry Workers in Banff National Park”. Anthropologica 56 (2): 435‑47.

[15] IRCC (2019). “Evaluation of the International Experience Canada Program”, Op. cit.

[16] Mezzadra, Sandro. 2016. “MLC 2015 Keynote: What’s at stake in the Mobility of Labour? Borders, Migration, Contemporary Capitalism.” Migration, Mobility, & Displacement, 2 (1): 30-43.