La fiscalité au service de la justice climatique

Les auteures, cofondatrices de Tax COOP, sont respectivement professeure à l’Université du Québec en Outaouais, professeure au Département de fiscalité de l’Université de Sherbrooke, professeure adjointe à l’Université McGill et juge administrative internationale

En plus de la tarification du carbone, de nouveaux outils fiscaux équitables permettent d’agir à la fois sur la question climatique et les enjeux de justice fiscale et sociale.

On ne peut plus ignorer les difficultés d’implantation de la tarification du carbone telle que proposée par la communauté internationale depuis bientôt 30 ans et adoptée au Canada récemment. Face à l’urgence environnementale, le temps est maintenant venu de développer de nouvelles solutions fiscales qui complémenteront celles actuellement mises en œuvre.

La tarification du carbone au Canada

La taxe sur le carbone du Canada, instaurée par le gouvernement Trudeau en 2016, vise à compléter les initiatives territoriales et provinciales existantes – dont la bourse du carbone du Québec. Établi actuellement à 20 dollars canadiens, le prix de la tonne de carbone atteindra 50 dollars en 2022. Il devrait toutefois être fixé à 100 dollars, voire à 210 dollars selon les estimés, pour limiter la trajectoire du réchauffement de la planète à 2°C.

Le gouvernement canadien s’est engagé à reverser aux provinces les sommes prélevées par cette taxe fédérale, et ce, à l’aide d’un mécanisme de remboursement d’impôt aux ménages. Par exemple, il estime que la tarification du carbone coûtera environ 560 dollars à une famille ontarienne moyenne en 2022, mais que celle-ci recevra en contrepartie un remboursement d’environ 700 dollars.

L’implantation de la tarification canadienne du carbone connaît toutefois des difficultés, liées en premier lieu aux transferts de richesse. Lorsque la « vertu écologique » est intégrée aux marchés, des transferts de richesse surviennent, puisque les groupes affectés (individus, familles, industries, provinces, pays) s’appauvrissent, particulièrement le temps de la transition et en comparaison avec d’autres groupes qui ne sont pas touchés par des mesures similaires.

La fixation d’un coût uniforme pour l’émission d’une tonne de gaz à effet de serre (GES) dans des régions géographiques et des marchés canadiens ayant des profils d’émission de GES variés est susceptible d’entraîner de tels transferts de richesse, dont certains pourraient entraîner une croissance des inégalités. Pensons notamment aux personnes plus démunies qui n’ont pas l’option de modifier leur comportement de consommation pour éviter de payer la taxe carbone, ou aux pertes d’emplois résultant de l’impact de celle-ci sur l’économie de certaines régions. Anticipés ou réels, les transferts de richesses rendent complexes les négociations lors de la mise en place d’une tarification du carbone.

Cette inégalité face aux effets de la tarification du carbone s’inscrit par ailleurs dans un contexte politique où l’est et l’ouest du pays vivent de profondes divisions. Les provinces dont l’économie repose principalement sur l’industrie pétrolière subiront des conséquences plus importantes. Il devient ainsi impératif de prévoir des alternatives pour soutenir le développement économique et les finances publiques de ces provinces.

Il faut aussi anticiper des transferts de richesses entre les différentes industries, qui n’ont pas toutes le même bilan carbone. Ainsi, la production de l’aluminium sera davantage favorisée que celle de l’acier par un régime fiscal vert. Les entreprises pétrolières seront davantage affectées que celles qui produisent de l’énergie éolienne. L’industrie canadienne la plus ébranlée par la tarification du carbone sera indéniablement celle des sables bitumineux. Au Canada – quatrième pays producteur et exportateur de pétrole dans le monde –, 96 % des réserves avérées proviennent du secteur des sables bitumineux, qui représentaient déjà 64 % de sa production pétrolière en 2018.

Des mesures fiscales bien pensées

L’urgence des enjeux environnementaux requiert l’implantation immédiate de mesures fiscales efficaces pour réduire les GES. Pour maintenir la hausse du mercure en deçà de 2°C, le Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE) prévoit que les pays membres devront tripler le niveau global de leur engagement, tel que décrit dans l’Accord de Paris en 2015, et ce, d’ici 2030. Durant cette période de 10 ans qui a débuté en 2020, la tarification du carbone à un juste prix ainsi que des mesures fiscales vertes doivent être mises en place, mais de telle sorte qu’elles ne favorisent pas une fuite de capitaux vers l’étranger, comme cela a été le cas avec le programme canadien ÉcoAuto, en 2007-2008. Ce programme offrait une aide fiscale de 1000 $ à 2000 $ aux Canadiens et Canadiennes qui faisaient l’acquisition de véhicules automobiles moins polluants. Le gouvernement a encouragé l’acquisition de plus de 100 000 de ces véhicules fabriqués presque exclusivement à l’extérieur du Canada. Ainsi, alors que l’industrie automobile canadienne était en faillite technique et que le gouvernement fédéral s’apprêtait à lui accorder une aide de 10,5 milliards de dollars, le programme ÉcoAuto provoquait une fuite de capitaux estimée à plus de 3 milliards de dollars.

Par ailleurs, il ne faut pas surestimer la vertu écologique des gens. Dans une société démocratique, les citoyens, électeurs et contribuables ont le dernier mot. S’ils se déclarent prêts, en principe, à la tarification du carbone, la ferveur de leur engagement se révèle souvent insuffisante pour permettre un véritable virage vert. Par exemple, selon le Baromètre de la consommation responsable (édition 2017), bien que 86 % des consommateurs québécois se déclarent en faveur de l’achat de biens durables, seulement 68 % choisissent ce type de produits.

Profiter de la réforme fiscale internationale

La modernisation de la fiscalité internationale et les nouvelles technologies permettent de développer de nouveaux outils en matière de fiscalité environnementale canadienne et mondiale qu’il est important d’explorer. Les initiatives de tarification du carbone présentement en vigueur ou discutées dans plusieurs juridictions visent principalement les entreprises polluantes. Pourtant, tel que le démontre le rapport Inégalités extrêmes et émissions de CO₂, publié par Oxfam en 2015, ainsi que les travaux de Lucas Chancel et Thomas Piketty, au final, c’est forcément la consommation des individus qui est le principal responsable des émissions de GES, et ces derniers devraient donc être plus directement visés par les initiatives de tarification du carbone. De plus, considérant que, selon cette même étude d’Oxfam, l’empreinte carbone moyenne du 1 % des personnes les plus riches à l’échelle mondiale serait 175 fois plus élevée que celle des 10 % les plus pauvres, de telles mesures devraient viser particulièrement les mieux nantis. Au Canada, l’empreinte carbone des plus riches est six fois plus élevée que celle des ménages dont le revenu se situe dans le décile inférieur. Les mesures de redistribution de la richesse expliquent probablement en partie un écart moindre au Canada. Mentionnons qu’à ce jour, aucun pays n’a encore prévu de taxer les émissions de GES des mieux nantis.

Il y a 25 ans, lorsque les négociations concernant les changements climatiques ont commencé, il aurait été difficile, voire impossible d’envisager une taxation rattachée directement à l’empreinte carbone des personnes physiques, en raison des limites technologiques. Avec les nouvelles technologies, il est maintenant facile de calculer l’empreinte carbone des individus. Une telle taxation devient ainsi une avenue à considérer. Une « taxe GES » ciblant les richissimes aurait plusieurs mérites : respect du principe du pollueur-payeur, progressivité et outil de sensibilisation.

Par ailleurs, afin de moderniser nos régimes d’imposition et de contrer les stratégies des sociétés multinationales qui réussissent à payer peu ou pas d’impôt, l’OCDE prépare depuis plusieurs années un projet de réforme fiscale internationale nommé Base Erosion and Profit Shifting. Dans le cadre de cette réforme, un programme de travail, publié à l’automne 2019, propose un impôt minimum mondial pour les multinationales. Considérant que cette réforme et la tarification du carbone nécessitent le consensus de tous les pays, il est avisé de coordonner les deux enjeux. Une approche coordonnée englobant la fiscalité́ internationale et l’enjeu climatique pourrait, d’une part, persuader les États réticents d’adhérer à la réforme fiscale internationale et, d’autre part, faciliter l’acceptabilité d’une taxe environnementale globale.

Jusqu’à maintenant, il n’existe aucune initiative qui associe les enjeux environnementaux à la réforme fiscale internationale. Tout reste à faire. L’une des avenues possibles serait de conjuguer les enjeux environnementaux avec l’impôt minimum mondial proposé par l’OCDE pour les multinationales. Si les pays parviennent à s’entendre sur un taux minimum disons de 15 %, la proposition écofiscale complémentaire serait d’attribuer 1 % à la lutte pour le climat. Il serait ainsi possible de dégager les sommes nécessaires pour permettre aux pays développés ou en dits en voie de développement de prendre le virage vert. Il n’est pas illusoire de penser que des avancées importantes puissent survenir si un nombre important de pays s’engagent en ce sens.