Migration temporaire, injustices durables : le cas des travailleuses et travailleurs étrangers « temporaires » au Canada

Aujourd’hui, le Canada comme le Québec s’appuient de manière croissante sur la migration temporaire de travail – un système parallèle à celui de l’immigration par points, fondé sur des critères de sélection -, pour répondre à certains besoins en matière de main-d’œuvre. Dans ce cadre, des «travailleurs étrangers temporaires» sont admis sur le territoire à la demande des employeurs. Plus exactement, liés par contrat à un employeur unique, ils dépendent de lui et sont tenus de repartir au terme du contrat effectué. Ces programmes de recrutement temporaire connaissent un succès indéniable et beaucoup choisissent d’ailleurs d’y voir un système «gagnant-gagnant» : le migrant parviendrait à vendre sa force de travail, profitant de procédures de recrutement facilitées, tandis que l’employeur s’assurerait une main-d’œuvre abondante dans des secteurs a priori désertés par la main-d’œuvre « locale ». L’agriculture saisonnière, le travail domestique, le bâtiment ou encore l’hôtellerie en sont des secteurs concernés, pour ne citer que ces quelques exemples.

Or, même si les travailleurs étrangers temporaires ne sont pas tous astreints aux mêmes conditions de vulnérabilité, comme nous le verrons, ce système fonctionne trop souvent en privant ces migrants d’une véritable existence sociale, conduisant les plus fragiles d’entre eux à une forme de quasi-invisibilité dans nos sociétés. Ils sont tout aussi confinés à des violations de leurs droits à de multiples niveaux : en tant que personne, en tant que femme en particulier, en tant que migrant et en tant que travailleur !

Ainsi, bien que cette politique migratoire échappe encore à une véritable mise en débat public[1], les médias, mais surtout les associations et quelques syndicats, nous ont régulièrement alertés sur les différentes exactions commises à l’égard de cette catégorie de migrants : prélèvement illégal de frais au moment du recrutement et du transport, salaires non versés, logements insalubres et interdiction de sortir de l’enceinte du lieu de travail, heures supplémentaires nombreuses et non rémunérées, absence de congé ou encore exclusion des programmes de recrutement pour avoir choisi de se syndiquer ou de réclamer justice… Cela est notamment le cas des travailleurs œuvrant dans le milieu agricole.

Depuis, des efforts ont pu être faits, à l’échelle de certaines provinces notamment, pour essayer de mieux contrôler l’employeur et l’intermédiaire recruteur par exemple. Ces mesures sont cependant loin d’être généralisées[2]. Surtout, il ne s’agit pas tant ici de distinguer les bons des mauvais employeurs, en prétendant qu’il suffirait d’écarter ces derniers pour rendre plus justes ces programmes temporaires. Les tentatives qui visent à améliorer les failles de ce système à ses marges, aussi utiles et nécessaires qu’elles puissent être d’ailleurs dans l’immédiat, ne doivent pas dissimuler le fait que c’est le système de travail temporaire lui-même qui, parce qu’il suppose et nourrit une double précarisation, celle du migrant et celle du travail, est générateur d’inégalités et d’injustice sociale.

Les sources des inégalités systémiques
Cette note d’analyse vise à identifier certains mécanismes sous-jacents aux programmes des travailleurs étrangers temporaires qui génèrent les inégalités et la précarité sociale. Elle synthétise pour cela différents travaux universitaires, ainsi que des rapports et publications d’associations et de syndicats. Depuis plus de 5 ans, des enquêtes, des rapports et des réflexions de grande qualité ont été produits sur cet enjeu. À son échelle, le Centre justice et foi s’est lui aussi inscrit dans cet effort visant à mieux comprendre et à alerter[3] l’opinion publique sur les véritables contours de ces programmes. Ce travail entend y contribuer. Notons de prime abord que la plupart des documents consultés, a fortiori cette note donc, traitent principalement des travailleurs agricoles saisonniers ou des aides domestiques résidantes. Même si les travailleurs étrangers temporaires peuvent être affectés à bien d’autres secteurs, ces deux catégories de travailleurs se singularisent sans doute par leur importance en nombre, contredite par leur quasi-invisibilité dans notre société.

Nous commencerons donc par un bref « état des lieux » de la migration de travail temporaire au Canada et au Québec, pour mieux éclairer la montée en puissance de cette migration ces dernières années. Le second point s’attarde sur la multiplication des programmes de recrutement dans le temps. Se trouvent ainsi également multipliées les catégories de travailleurs temporaires. Ce qui donne lieu à d’importantes inégalités entre eux et à une fragilisation plus globale de leur statut. Le troisième point se pose, quant à lui, la question de la « privatisation » de ces programmes. Les acteurs économiques semblent occuper une place prépondérante dans la définition des cibles de ces programmes de recrutement, mais aussi dans leur gestion et leur administration : quel impact cela a-t-il sur les travailleurs étrangers ? Nous esquisserons des éléments de réponse. Enfin, le quatrième point élabore à partir de tout cela et réfléchit plus précisément à l’articulation entre précarisation des droits du migrant et précarisation des droits du travail.

Au Canada, comme au Québec, le nombre de ces « travailleurs étrangers temporaires » a connu une croissance continue depuis le début des années 1990, et une hausse nettement plus marquée ces cinq à dix dernières années (fig. 1). Il aurait ainsi augmenté de 47% entre 2004 et 2007 selon les données du ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration du Canada (CIC). Depuis 2006, le nombre d’entrées des travailleurs temporaires dépasserait d’ailleurs celui des « immigrants économiques » (sélectionnés dans le cadre du système « classique » d’immigration canadien)[4].

Au 1^er décembre 2010, on comptait ainsi plus de 283 000 travailleurs étrangers au Canada, recrutés en priorité dans les provinces de l’Ontario, de la Colombie britannique, de l’Alberta et du Québec (fig. 2).

Le procédé recourant à un recrutement temporaire de travailleurs étrangers n’a, en tant que tel, rien de très nouveau. Le Canada a en effet déjà fait appel à des travailleurs étrangers temporaires dans le passé et développé plusieurs programmes en ce sens pour répondre à des besoins de main-d’œuvre dans des secteurs spécifiques : c’est le cas du programme créé en 1955 qui facilita l’admission temporaire de travailleuses (de la Jamaïque et de la Barbade alors) comme aides domestiques. À partir de 1966, différentes ententes avec des États des Caraïbes, puis avec le Mexique en 1974, permettent cette fois le recrutement de travailleurs agricoles saisonniers sous un programme éponyme (PTAS).

Avec la création du « Programme des travailleurs étrangers temporaires » (PTET) en 1973, le cadre de recrutement temporaire ainsi mis en place ne supplante pas les sous-programmes évoqués concernant les services d’aides familiales et les activités agricoles, mais est étendu, en principe, à tous les secteurs pour lesquels l’employeur sera capable de faire la preuve d’une pénurie de main-d’œuvre. Il généralise ainsi le système à toute l’économie et institutionnalise le programme canadien de guestworkers (Depatie-Pelletier 2010 : 209-210).

Ce glissement vers une migration de travail temporaire s’amplifie cependant plus particulièrement dans les années 1990, à la fois en nombre et par une diversification accrue des secteurs d’activité concernés. La signature de divers accords commerciaux bilatéraux et multilatéraux, comme l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) et l’Accord général sur le commerce des services (AGCS), va notamment favoriser la mobilité d’une main-d’œuvre hautement qualifiée. Le gouvernement canadien va parallèlement multiplier les catégories et programmes ciblés de migration pour répondre aux demandes des employeurs. En 1997, par exemple, est développé un sous-programme spécifique au sein du PTET facilitant les procédures de recrutement dans le secteur de l’industrie informatique.

Surtout, les programmes vont venir répondre à la pression croissante des employeurs en demande de main-d’œuvre peu qualifiée, notamment dans les secteurs de la construction[5] et de l’exploitation du pétrole et du gaz[6] (Nakache et Kinoshita 2011 : 5). En juillet 2002, le gouvernement libéral introduit le « Projet pilote pour les emplois réclamant un faible niveau de formation initiale ». Là encore, celui-ci se superpose aux programmes existant dans les secteurs agricoles et de l’aide domestique sans s’y substituer. En 2007, peu après l’arrivée au pouvoir d’un gouvernement conservateur, ce Projet pilote, encore appelé « Programme des travailleurs étrangers temporaires peu spécialisés » (PTET-PS), est réformé pour faciliter encore davantage les démarches des employeurs : le permis de travail, initialement de 12 mois, est ainsi étendu à 2 ans. De même, la liste des catégories d’activités pour lesquelles la procédure d’autorisation de recrutement est facilitée s’allonge, pour inclure notamment le secteur de la construction, du tourisme et celui de l’hôtellerie. Au total, on constate ces dernières années une franche augmentation de la part des migrants non qualifiés dans cette migration de travail temporaire, qui se traduit de fait par une augmentation liée de la part des femmes et des migrants originaires d’Asie et du Pacifique (Fudge et MacPhail 2009 : 20-21).

Au Québec, 1 392 droits d’entrées d’aides familiales résidantes ont été enregistrés en 2009 (1082 en 2010). En 2009 encore, 3 800 travailleurs agricoles participaient au PTAS dans la province du Québec (Rapport TUAC 2011). Il faudrait y ajouter les travailleurs agricoles venus dans le cadre du PTET-PS. En 2008, 6 627 travailleurs agricoles sont venus travailler au Québec par l’intermédiaire de FERME, dont 2 934 provenant du Guatemala et embauchés par l’intermédiaire du PTET-PS. En 2003, ils étaient 215 originaires du Guatemala, et déjà plus de 2000 en 2007. Les programmes temporaires au Québec connaissent donc également une expansion pour le moins remarquable (Rapport FDNS 2010 : 10).

Contrairement à ces derniers, les « migrants peu qualifiés » – venus via le PTAS (Programme des travailleurs agricoles saisonniers), le PAFR (Programme des aides familiales résidantes) ou le PTET-PS (Programme des travailleurs étrangers temporaires peu spécialisés) – sont non seulement contraints de travailler sous l’autorité légale de leur employeur mais doivent aussi souvent dormir chez ces derniers. Ils ne peuvent pas non plus être accompagnés de leur famille et n’ont pas la possibilité de s’intégrer et d’obtenir l’accès à la résidence permanente. Dans ces conditions, ils n’ont ni la possibilité d’exercer véritablement leurs droits lorsque ceux-ci existent sur le papier, ni de faire reconnaître d’éventuelles violations (Depatie-Pelletier 2011b ; Nakache et Kinoshita 2011 ; Rapport TUAC 2011 ).

Dans le cas du Québec, qui dispose d’une autonomie depuis 1991 pour la sélection des candidats à l’immigration, mais aussi d’un droit de regard sur la majorité des programmes d’emploi de travailleurs étrangers temporaires peu qualifiés sur son territoire, la gestion de la migration temporaire n’est nullement plus favorable à ces derniers. Ces travailleurs « résident et travaillent légalement au Québec sous permis de travail fédéral et certificat d’acceptation du Québec (C.A.Q.) liés à un employeur spécifique. Autrement dit, (…) être renvoyé par son employeur québécois, ou quitter l’emploi en question de son propre chef, implique automatiquement la perte du droit de travailler au Canada, un risque de rapatriement ou déportation dans le pays d’origine, un risque de ne jamais regagner le droit d’entrer ou de travailler au Canada (…) » (Depatie-Pelletier 2011a:3).

Enfin, les disparités peuvent être liées moins aux programmes eux-mêmes qu’aux provinces ou secteurs de travail concernés. Si la plupart des travailleurs temporaires sont affectés à des secteurs faiblement syndiqués, certains, comme le secteur agricole, peuvent se montrer plus réticents que d’autres encore à reconnaître le droit de ces travailleurs temporaires à se syndiquer ou entreprendre des négociations collectives. De même, les travailleurs étrangers temporaires ne disposent pas des mêmes droits d’une province à une autre.

En effet, à l’échelle fédérale, l’administration du PTET est divisée entre 3 acteurs : le ministère des Ressources Humaines et du Développement Social du Canada (RHDSC), celui de la Citoyenneté et de l’Immigration du Canada (CIC) et l’Agence des Services Frontaliers du Canada (ASFC) – ce qui engendre d’ailleurs certains problèmes de communication et un certain niveau de confusion (Nakache et Kinoshita 2011 : 13). Mais ce sont les provinces qui sont en charge de produire et de faire respecter les normes de travail sur leur territoire[8]. Ainsi, si les travailleurs saisonniers sont désormais couverts par la loi sur la santé et la sécurité au travail en Ontario (au prix de luttes et de menaces judiciaires), ils ne le sont toujours pas en Alberta (Fudge et McPhail 2009 : 31). De même, au Québec, les travailleurs saisonniers n’ont pas accès à la protection syndicale du fait même de parties du Code du travail discriminatoires à l’égard des travailleurs temporaires (Rapport TUAC 2011 : 6).

Cette multiplication des catégories administratives et la superposition des programmes, tout en se révélant propice à une confusion des règles à suivre pour rendre effectifs les droits de ces travailleurs, a donc produit des degrés variables de vulnérabilité des travailleurs étrangers temporaires (Gayet 2010 : 87). Devant cette complexité et cette diversité de situations se pose dès lors la question de l’échelle d’action : il est d’autant plus difficile d’agir et de se mobiliser dans des actions de solidarité du fait que les situations varient grandement et obligent quasiment à un traitement au cas par cas. Et l’impossibilité de mener une lutte plus générale fait toujours courir un risque de dépolitisation (Pellerin 2011 : 65). Or, faut-il le rappeler, la question du travail temporaire des étrangers est hautement politique, au sens où elle est en au cœur de nos choix collectifs de société. Il importe de ne pas la laisser se dissoudre dans la complexité des statuts produits, pas plus que dans le morcellement des niveaux de décision et de responsabilités ou encore dans des délégations de procédures. Aujourd’hui, les programmes de recrutement temporaire incarnent par excellence le choix politique d’un système économique et social bien particulier, un système qui ne peut qu’accroître les formes de fragilité et de vulnérabilité sociales : celui du néolibéralisme, et plus particulièrement, de la précarisation des conditions de migration comme de celles du monde de travail en général.

Dans un registre un peu différent, la privatisation de ces programmes est aussi observable à travers une délégation des procédures de sélection et d’acheminement des travailleurs à des agences de recrutement. Avec les abus que l’on sait (paiement par les migrants de sommes exorbitantes, informations trompeuses sur le type et les conditions du contrat de travail, confiscation des pièces d’identité, voire traite humaine) et qui ont été régulièrement documentés par la presse. Certaines provinces n’ont pas encore interdit ces pratiques et celles qui l’ont fait n’ont pas véritablement réussi à y mettre fin (Fudge et MacPhail 2009 : 33-38). Des ententes bilatérales ont été conclues entre certaines provinces et le gouvernement des Philippines notamment, afin de mieux protéger les travailleurs peu qualifiés. Ils sont autant de signes affichés de bonne volonté visant à remédier aux abus. Malheureusement, ces ententes ne lient pas juridiquement les parties. Parallèlement, les amendements à la section du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, entrés en vigueur le 1^er avril 2011, devaient permettre de mieux protéger les travailleurs étrangers temporaires en précisant que seuls les employeurs disposant d’offres d’emplois authentiques seraient autorisés à embaucher. Or, bien au contraire, ce sont les travailleurs eux-mêmes qui vont être pénalisés en cas d’abus par l’employeur ou l’agence de placement et qui risqueront d’y perdre leur droit à travailler au Canada (Depatie-Pelletier 2011a).

Une autre forme de privatisation concerne, en aval, les procédures d’intégration des migrants temporaires. Ce sont ainsi, auprès des migrants eux-mêmes, les syndicats, les familles et différentes associations communautaires qui ont dû prendre en charge, faute d’intervention du fédéral ou des provinces, les « coûts » de l’intégration de ces migrants (apprentissage de la langue, accès au culte, sociabilités, etc.). Ceux-ci restent parfois, doit-on le rappeler, plusieurs mois, voire années sur le sol canadien ou québécois. Ces solidarités ont indéniablement permis aux migrants d’affirmer certains droits et d’intégrer au mieux la société dans laquelle ils travaillent (voir notamment le rôle de TUAC). Mais elles ne doivent pas servir de prétextes pour les autorités politiques et les employeurs, trop heureux d’externaliser là encore tous les « coûts » liés à la force du travail – c’est-à-dire de se saisir du « travail sans le travailleur » (Morice 2004) – pour se déresponsabiliser.

Au cœur de ce que l’on nomme « l’utilitarisme migratoire », se trouve le souci de profiter au mieux de la migration en prenant en charge a minima les « coûts » liés à la personne et à la façon dont sa « présence affecte nécessairement les équilibres sociaux, à commencer par l’homogénéité culturelle de la population d’accueil et l’allocation des ressources de l’État-Providence en matière de soins de santé, d’éducation ou d’urbanisme notamment » (Beaugrand 2010). La figure du travailleur étranger temporaire l’incarne parfaitement : un travailleur bon marché mais dont les droits et possibilités de revendication sont limités, qui vient sans sa famille et qui n’est pas là pour rester.

Aujourd’hui, le modèle canadien, sur lequel s’aligne très largement le Québec (Depatie-Pelletier 2011a), participe de cette vision comptable de l’immigration : il expérimente d’une part la migration temporaire comme « sas » avant une possible accession à la résidence permanente pour les plus qualifiés et les plus adaptés aux besoins immédiats de l’économie du pays (et donc les moins « coûteux » en terme d’intégration), et s’enorgueillit d’autre part d’obtenir le retour souhaité des migrants « moins désirés ». Ainsi René Mantha, directeur général de FERME au Québec, déclare fièrement : « Depuis plus de 20 ans, les travailleurs étrangers temporaires venant au Canada retournent dans leur pays dans une proportion de 99,5%. C’est évidemment un grand succès qui est reconnu par l’ensemble des partenaires » (Mantha 2011 dans FocalPoint).

Le Canada est loin d’être le seul pays aujourd’hui « hanté » par la figure du travailleur migrant contrôlable et « jetable »; il suffit de regarder les politiques d’immigration temporaire des États-Unis, de l’Espagne et de l’Italie ou encore de certains pays du Golfe pour s’en convaincre (Ruhs 2006 ; Beaugrand 2010). Plus loin dans le temps, les politiques de guestworker ou gastarbeiter, mises en place au lendemain de la 2^ème guerre mondiale en Europe, s’inscrivaient d’ores et déjà dans une perspective utilitariste. Celles-ci ont d’ailleurs souvent été cyniquement considérées comme un échec, du fait même que les migrants soient restés et se soient installés durablement! Ces politiques reposaient alors sur l’illusion qu’on puisse séparer immigration de travail et immigration de peuplement. À partir du cas de l’émigration/immigration algérienne vers la France, Abdelmalek Sayad avait pu, lui, montrer « l’impossibilité » du retour[10] et toutes les souffrances que cela pouvait engendrer chez le migrant (Sayad 1999). C’est cette même illusion qui sous-tend aujourd’hui les programmes de travail saisonnier ou temporaire et qui produit, parfois de l’illégalité et de la clandestinité, mais presque toujours beaucoup de souffrances pour les migrants. Dans ce cadre, plusieurs questions doivent être posées de façon claire sur la place publique : quels sont les enjeux citoyens à ce jour impensés et occultés s’agissant de ces programmes de travailleurs étrangers? Quel est le prix de ce retour programmé des travailleurs étrangers ? Combien de droits violés, de dignités bafouées dans ce séjour « temporaire » qui ne l’est jamais véritablement?

Par ailleurs, si cette tentation utilitariste des politiques d’immigration n’a rien de très nouveau, elle prend aujourd’hui une dimension particulièrement dangereuse. Elle s’inscrit en effet dans un contexte plus général de transformation du salariat (multiplication des contrats précaires), de dégradation des conditions de travail et de réduction des bénéfices sociaux. Or, dans ce contexte, en partie lié à une mise en concurrence croissante des travailleurs à l’échelle mondiale, la précarisation du droit des migrants et la précarisation du droit du travail se renforcent mutuellement.

Des auteurs comme Nandita Sharma et Alain Morice affirment, pour leur part, l’existence d’une politique orchestrée visant la fragilisation des migrants, par la précarisation de leur statut (difficulté croissante à pouvoir prétendre à un titre permanent), mais aussi par la diffusion du discours de sécurité nationale construisant l’étranger comme une menace. Cela contribue à déstabiliser les travailleurs étrangers sur le marché du travail et à dévaluer leur force de travail. Nandita Sharma résume ainsi son propos: “L’idéologie du contrôle des frontières, si prégnante au Canada (et dans d’autres pays du Nord Global) dans cette dernière période de mondialisation, n’a pas tant abouti à exclure les personnes qu’à dévaloriser la force de travail d’un nombre croissant d’entre elles, une fois dans le pays, les laissant ainsi de plus en plus vulnérables face au marché. Ce sont de telles pratiques concertées des Etats qui ont contribué, pour une large part, à la transformation de marchés du travail nationaux en marchés ‘concurrentiels à l’échelle mondiale’ ces dernières décennies »[11] (Sharma 2001 : 417).

Or, cette précarisation des travailleurs étrangers ne peut être sans effet sur les conditions de travail et les mécanismes de protection des travailleurs « nationaux ». Le pouvoir considérable donné aux entreprises dans la gestion de cette main-d’œuvre étrangère, et l’insuffisance des outils de surveillance (Fudge et MacPhail 2009), a laissé place à une concurrence accrue des travailleurs : cela peut conduire à l’éviction de travailleurs syndiqués au profit de travailleurs étrangers moins protégés par exemple. Pour Fudge et MacPhail, les programmes de travail temporaire vont ainsi fonctionner comme des outils de régulation du marché du travail canadien qui pousse vers le bas les salaires et les conditions de salaires (Fudge et MacPhail 2009 : 43).

Conclusion

Au total, les programmes de recrutement temporaire organisent aujourd’hui une double précarité : celle des droits du migrant et celle des droits du travail. Il est donc indispensable de faire de la migration de travail « temporaire » un sujet de débat public, de rendre les migrants eux-mêmes plus visibles, et les enjeux et mécanismes de ces programmes plus lisibles. Chacun devrait pouvoir s’interroger : qu’est-ce qui nous autorise aujourd’hui à faire usage d’une main-d’œuvre étrangère captive et précarisée à l’extrême ? Comment peut-on accepter aujourd’hui qu’une personne soit réduite à sa simple force de travail, privée du droit d’exister socialement parce qu’on refuserait d’en payer le « coût » ? Comment croire que cela ne génère aucune souffrance chez ces migrants qui travaillent des mois, voire des années tout en étant maintenus dans la précarité, dans une société pour laquelle ils développent des attaches, malgré tout, mais qui leur refuse la possibilité même d’envisager une installation durable ?

Appeler à sortir de l’utilitarisme migratoire pourrait paraître purement incantatoire. Au vu non seulement du fonctionnement de nos économies mondialisées, mais aussi du rapport de force politique aujourd’hui au Canada. Il s’agit donc peut-être davantage d’agir localement, de maîtriser les enjeux et d’informer autour de nous, de réfléchir collectivement aux moyens de regagner bout par bout une égalité de droits pour ces migrants et travailleurs, de réinvestir pour nous, pour eux et avec eux les différents espaces de défense de nos droits sociaux… Sans pour autant perdre de vue que la lutte contre la marchandisation de l’être humain est ce qui a fondé nos États sociaux. Le Québec en est un exemple. À nous de faire en sorte aujourd’hui que le Québec se singularise de nouveau en sortant de cette forme de marchandisation extrême de l’être humain que représentent les programmes de travail temporaire des étrangers.

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NOTES