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La question migratoire : entre histoire progressive de la citoyenneté et diplomatie multilatérale. Entretien avec Catherine Wihtol de Wenden

Par : Catherine Wihtol de Wenden

Catherine Wihtol de Wenden est directrice de recherche CNRS au CERI (Centre d’études et de recherches internationales de Sciences Po). Elle a, entre autre, été consultante pour divers organismes dont l’OCDE, la Commission européenne, le HCR, le Conseil de l’Europe et a présidé le Comité de recherche « Migrations » de l’Association internationale de sociologie.

Les migrations transforment le champ des relations internationales, interrogent la souveraineté des États et demandent une régulation multilatérale, qui peine à surgir. Cet entretien pédagogique et exhaustif restitue une grande part des connaissances sur le sujet. Il permet notamment de mieux comprendre les nouvelles situations migratoires qui apparaissent. Un monde de plus en plus fluide y est observé, mais au sein duquel les populations mobiles ont beaucoup moins de droits que celles qui sont sédentaires.

Catherine Wihtol de Wenden et Stéphane Le Labourier.

Vivre ensemble (VE) : Commençons cette discussion en clarifiant un peu mieux ce que vous appelez dans vos travaux le décalage de plus en plus manifeste qui existe entre les catégories sociologiques de la migration et les catégories juridiques censées l’encadrer. Qu’est-ce que le fait d’en prendre conscience permet d’ouvrir comme chantier de réflexion?

Catherine Wihtol de Wenden (C.W.W.) : Les catégories juridiques de la migration ont surtout été élaborées après la Seconde Guerre mondiale avec la Convention de Genève sur l’asile qui définit le profil du réfugié. On est alors en 1951, en pleine guerre froide. Le réfugié type était alors le dissident soviétique persécuté par l’État dans son pays, qui avait une crainte fondée de persécution et auquel l’on devait donner refuge. L’Occident accueillait assez généreusement ces réfugiés, et ce jusqu’aux années 1990. Et l’Occident libéral en tirait alors un capital symbolique.

Il s’agissait là d’individus fuyant la persécution. La Convention de Genève prévoit aussi la protection pour les cas de persécution pour des raisons ethniques, religieuses, sociales. La question des réfugiés était alors un sujet dont on débattait très peu. Il n’y avait pas de contestation ou de polémique sur l’idée d’accueillir des réfugiés à l’époque.

Après les années 1990, on a eu des profils qui ont beaucoup changé. Avec la mondialisation des migrations, on assiste à une arrivée plus collective de réfugiés et non plus à des cas individuels. Il s’agissait de personnes non plus seulement menacées par l’État, mais par différentes formes de violences : ce qui était le cas notamment avec les violences en Algérie dans les années 1990, mais aussi des déplacements forcés conséquemment à la tragédie qui sévit en République démocratique du Congo. Au sens littéral de la définition de protection, il a été plus difficile de donner le statut de réfugié aux personnes ici concernées parce qu’il n’y avait pas de preuves de leur persécution par un acteur déterminé. Les cas de persécution étant plus faciles à démontrer quand ils relèvent de la responsabilité directe de l’État.

C’est un peu cet engrenage cadré par une portée limitative de la notion de protection qui caractérise la situation actuelle. À tout cela s’est ajouté le fait que l’immigration de travail est de plus en plus fermée pour beaucoup de personnes désirant aller en Europe, mais aussi vers d’autres régions du monde. Beaucoup de personnes demandent l’asile en sachant qu’elles ne sont pas infondées à demander l’asile justement.

Il faut ici relancer le débat sur l’importance de la diversification des voies d’entrée en vue d’élargir l’ouverture des frontières à plus de catégories de migrants, afin justement d’éviter que tous ne s’engorgent dans la filière de l’asile. Ce qui nécessite une plus grande ouverture de l’Union européenne à son marché du travail. Si l’immigration économique était plus ouverte qu’à présent, certains flux dits “mixtes” choisiraient cette voie plutôt que la demande d’asile. Rappelons que beaucoup de pays européens sont à la fois confrontés à des pénuries de main-d’œuvre dans certains secteurs, qualifiés et non qualifiés, et les flux dits “mixtes”, couplant recherche d’emploi et fuite de pays où l’insécurité règne, pourraient y trouver un débouché sans demander l’asile.

Par ailleurs, dans les années 1950-60, la figure du travailleur était très différente sociologiquement du réfugié. Le réfugié type, c’était un intellectuel menacé dans son pays qui trouvait du travail en étant journaliste ou en écrivant des romans, et le travailleur migrant était une personne peu scolarisée ou pas du tout, et qui travaillait à la chaine dans l’industrie ou dans les chantiers du bâtiment. Aujourd’hui, le profil a énormément changé : l’immigration de travail est devenue très difficile, 15 % seulement des migrants en Europe viennent légalement dans le cadre des migrations de travail, alors que c’était l’essentiel de son immigration au cours des années 1960-70.

À l’échelle mondiale actuelle, l’essentiel des migrants internationaux demeure certes les travailleurs. Mais la plupart des grands pays d’accueil (États-Unis, Canada, États européens, Australie, Japon) cherchent prioritairement des migrants très qualifiés. Pour illustrer cela, il faut garder à l’esprit que le profil des travailleurs migrants est le suivant : le niveau moyen des personnes migrantes qui viennent travailler légalement dans les pays mentionnés plus haut est supérieur au niveau moyen d’étude et de qualification dans les pays où ils arrivent.

Par ailleurs, il existe beaucoup d’autres catégories qui n’ont pas véritablement trouvé de statut. Il est notamment de plus en plus difficile d’entrer dans le cadre du regroupement familial. Cela s’est terriblement durci, notamment en Europe, avec des critères restrictifs : la régularité du travail, la taille du logement et toute une série d’éléments qui sont faits pour dissuader le regroupement familial. Il y a des études qui le démontrent. Il est désormais très difficile de remplir les critères du regroupement familial.

Il y a aussi beaucoup de catégories de migrants pour lesquels il n’existe aucun statut particulier. On a ainsi des millions de profils de migrants qui sont tout simplement des sous-citoyens. Cela est notamment le cas des déplacés environnementaux pour lesquels l’on peine à trouver une solution à l’échelle internationale. Les experts peinent et rechignent à l’idée d’inventer de nouveaux statuts. Les experts du climat disent que ce sont des situations régionales et qu’il incomberait dès lors de trouver des statuts régionaux pour ces migrants. Vous pouvez imaginer que les régions les plus pauvres du monde auront du mal à garantir des droits équivalents à ceux que pourraient garantir des regroupements régionaux du nord : il y a certes quelques déplacés environnementaux qui vont fuir le Groenland ou ceux qui vont quitter les îles Halligen, en Allemagne. L’on assistera à une inégalité colossale de traitement. Quoi qu’il en soit, il faudrait placer cette question sous l’angle des injustices et des inégalités. Beaucoup de travaux tendent à considérer le climat comme un bien public mondial. Ce qui devrait conduire à l’importance de substituer les réfugiés climatiques à la notion de réfugiés environnementaux.

Il y a aussi les apatrides dont on parle de plus en plus, à l’instar des Rohingas. Mais il y en a beaucoup d’autres dans le monde : dans les États baltes, en Afrique des Grands Lacs, etc. Il y a plus de 13 millions d’apatrides dans le monde pour lesquels les solutions sont timorées. On dispose certes de la Convention de 1954 de l’ONU sur les apatrides – peu contraignante au demeurant –, mais ils demeurent pour l’essentiel et le plus souvent pris au piège d’un vide juridique et bénéficient d’un accès limité aux droits.

Il y a aussi tout un débat sur les mineurs non accompagnés qui sont formellement protégés par la Convention sur le droit de l’enfant de 1989, mais qui perdent tous leurs droits quand ils deviennent adultes.

Il y a aussi beaucoup de catégories de migrants pour lesquels il n’existe aucun statut particulier. On a ainsi des millions de profils de migrants qui sont tout simplement des sous-citoyens. Cela est notamment le cas des déplacés environnementaux pour lesquels l’on peine à trouver une solution à l’échelle internationale. Les experts peinent et rechignent à l’idée d’inventer de nouveaux statuts. Les experts du climat disent que ce sont des situations régionales et qu’il incomberait dès lors de trouver des statuts régionaux pour ces migrants.

VE : Il y a donc une grande frilosité quant à l’idée d’introduire de nouveaux statuts pour les personnes migrantes…

C.W.W. : Absolument. Oui, il y a une grande frilosité. Et l’exemple significatif est le cas desdits réfugiés climatiques. Mais il y a aussi des cas moins analysés. Pensons aux personnes qui sont dans des situations de non-expulsion et de non-régularisation à la fois. Il s’agit là de cas de déboutés du droit d’asile. Certains d’entre eux bénéficient d’une protection temporaire, et d’autres pas du tout. Leurs cas relèvent le plus souvent de la volonté discrétionnaire. Ce sont des personnes qui se trouvent sans droits à partir du moment où elles n’ont pas pu obtenir le statut de réfugié. On a aussi plusieurs millions de sans papiers – environ 11 millions aux États-Unis, plus de 5 millions en Europe, et beaucoup au Sud –, qui ne sont pas comptabilisés comme tels.

Il ne faut pas oublier que tous les États occidentaux, qui sont les destinations privilégiées des migrants, ont refusé de signer la Convention de 1990 sur les droits des travailleurs migrants et des membres de leur famille. Tout cela fait en sorte qu’on se retrouve en plein décalage pour ce qui est de la réalité des mouvements migratoires et les instruments juridiques qui régulent le phénomène.

VE : En somme, c’est la question de la mobilité qui est sous-jacente à tous ces débats si l’on vous comprend bien. Comment poser cette question de la mobilité dans une optique plus démocratique?

C.W.W. : C’est une thématique centrale qui a été posée depuis longtemps par Étienne Balibar dans ses travaux sur la citoyenneté. Il plaide pour une démocratisation du droit à la mobilité. De nos jours, la liberté de circulation est très inégalement répartie car soumise à la détention de visas et de passeports. La nationalité peut constituer, selon les États et sur la scène internationale, un risque migratoire plus ou moins grand. Ainsi, un citoyen européen ou étasunien peut circuler librement dans plus de 170 pays sans visa pour une durée de trois mois, tandis qu’un Soudanais, un Afghan, un Érythréen ou un Somalien, qui représente un risque migratoire aux yeux de nombreux pays du Nord, voit ses possibilités de migrer sans visa se réduire dramatiquement. Le recours aux passeurs est alors la seule issue.

Les effets pervers des inégalités statutaires liées aux passeports et à la nécessité ou non de visas sont légion : si les riches des pays pauvres peuvent souvent migrer légalement[1], ce sont les catégories intermédiaires qui sont finalement les plus touchées, car ce sont elles qui aspirent à la mobilité pour changer de vie, réaliser leur projet, fuir un monde sans espoir. La leçon est pourtant claire et largement démontrée : plus les frontières sont ouvertes, plus les migrants font des allers-retours et s’installent dans la mobilité comme mode de vie; plus elles sont fermées, plus on assiste à la sédentarisation aléatoire de ceux qui attendent un titre de séjour.

Au Nord comme au Sud, la mobilité fait partie des aspirations humaines du XXIe siècle et le droit de migrer est considéré comme un bien public mondial par les grandes organisations internationales, tout en étant parmi les droits les plus inégalement distribués au monde. La migration rapporte plus qu’elle ne coûte : les transferts de fonds annuels envoyés par les migrants à leur pays d’origine représentent trois fois l’aide publique au développement. Pourtant, les populations mobiles ont beaucoup moins de droits que celles qui sont sédentaires.

VE : Abordons ce qui est communément appelé l’appel d’air. Est-ce qu’il est vrai qu’une plus grande ouverture des frontières créerait quelque chose qui serait comme une pression sur les États et leurs services sociaux?

C.W.W. : Ça fait longtemps que je travaille sur l’immigration, et je n’ai jamais vu véritablement cet appel d’air. Quand on a ouvert les frontières à l’Est, en 1991, la presse annonçait une invasion. En fait, cela n’a pas du tout été le cas. Il faut savoir que c’est la fermeture des frontières qui accroit la sédentarisation des migrants de travail, notamment en situation irrégulière. On a plutôt assisté en Europe à une sorte d’installation dans la mobilité pour les gens venus de l’Est.

Le Traité de Maastricht a défini, en 1992, la citoyenneté européenne par la liberté de circulation, d’installation et de travail; mais il a fallu attendre 2004, et l’entrée des nouveaux États de l’Est, pour que les Européens commencent à être mobiles à travers l’Europe. À la lecture du passé, on observe que ce n’est pas l’ouverture des frontières qui crée l’appel d’air, mais les conditions structurelles des situations de départ propices ou non aux migrations.

À l’échelle globale, les frontières se sont ouvertes pour le droit de sortie depuis les années 1990, créant une généralisation du droit de sortie. Elles se sont toutefois fermées pour ceux et celles qui veulent entrer. On a donc aujourd’hui une situation où ne peuvent véritablement circuler que les plus qualifiés et riches (et les bien nés) des migrants, les autres sont plus astreints à la sédentarité et à la précarité.

Penser que l’ouverture des frontières crée un appel d’air revient à surestimer les effets dissuasifs des politiques d’immigration et de contrôle des frontières. Par contre, ouvrir les frontières n’aurait probablement pas d’effet massif sur les flux migratoires à l’échelle mondiale. Les déterminants les plus importants de la migration ne sont pas vraiment les frontières. Cela l’est toutefois sur les migrants moins dotés et moins qualifiés. C’est en ce sens qu’il est indiqué de parler d’un droit inégal à la circulation.

VE : Vos travaux interrogent aussi la notion de codéveloppement. Vous montrez précisément qu’il faut réfléchir différemment le rapport entre développement et migrations.

C.W.W. : Ce que je dis n’est pas très original, parce que la plupart des rapports de l’Agence française pour le développement et même de l’OCDE le disent. En somme, le développement n’est pas une substitution à la migration, parce que tout cela dépend des échelles de temps.

Peut-être que dans 100 ans tout cela sera différent, et que l’on assistera à l’équivalent de la situation qui s’est passée en Europe du Sud (Portugal, Italie, Espagne, Grèce…) où l’entrée dans le développement (années 1970-80) de ces pays a été concomitante d’un contexte de déclin démographique. Ce qui est d’ailleurs le cas sur la rive sud de la Méditerranée, puisque ces pays sont en transition démographique. Peut-être que le développement pourra dans cette éventualité se substituer à la migration. J’insiste sur le peut-être, parce que cela ne peut pas être le cas pour tous les pays du Sud, parce qu’il y’en a de très peuplés parmi ceux-ci.

D’autre part, et pour l’instant à tout le moins, le développement n’est pas une alternative à la migration. La plupart des politiques de développement qui ont été mises en œuvre pour limiter la migration ont échoué au cours des trente dernières années. Il faut le constater et l’admettre. Même les politiques d’aide au retour des migrants ont également échoué. Les gens retournent certes dans les pays d’origine, mais pas nécessairement dans le cadre des politiques de retour. Et quand on a essayé de développer des projets dans les régions de départ, cela n’a eu qu’un très faible impact sur la diminution de l’envie de partir des personnes.

Pour éviter la sédentarisation, les pays du Nord continuent de développer des politiques d’aide au retour et de codéveloppement. Mais la circulation fonctionne d’autant mieux que les migrants acquièrent un vrai statut de résidents, des titres de séjour à entrées multiples ou la double nationalité. Plus les frontières leur sont ouvertes, plus ils circulent. L’Union pour la Méditerranée aurait pu être l’occasion de créer un espace de circulation euro-méditérranéen. Mais les migrations n’ont pas été inscrites comme priorité, alors que les visas sont une préoccupation récurrente des pays de sa rive sud.

Il faut donc le dire clairement, l’illusion du codéveloppement ne fonctionne pas : l’acte de migrer est trop chargé d’un imaginaire nourri de différentiels et de décalages de toutes sortes pour que le seul maintien d’un retard entre deux sociétés ne vienne pas agir en force d’attraction et en incitation à bouger. L’expérience, autant du XIXe siècle en Europe que, de nos jours, dans le monde, est là pour montrer que le développement n’éteint pas le flux de migration, bien au contraire. La plupart des migrants ne sont poussés ni par la pression démographique, ni par la grande pauvreté. Il est donc faux de dire que c’est la misère du monde que les États accueillent. Les gens veulent bouger dans l’espoir de réaliser des projets de vie. Il ne faut jamais le perdre de vue. Ce sont 460 milliards de dollars que les migrants envoient chaque année dans les pays d’origine. Il est illusoire de croire que l’on peut freiner la spirale du désir de migration, et l’imaginaire qui la nourrit. Ce qu’il faut retenir, c’est surtout que la migration est un facteur de développement humain. Ce qui est à distinguer du développement des États. Je reviens dans mes travaux sur les nuances ici en cause.

À l’échelle globale, les frontières se sont ouvertes pour le droit de sortie depuis les années 1990, créant une généralisation du droit de sortie. Elles se sont toutefois fermées pour ceux et celles qui veulent entrer. On a donc aujourd’hui une situation où ne peuvent véritablement circuler que les plus qualifiés et riches (et les bien nés) des migrants, les autres sont plus astreints à la sédentarité et à la précarité.

VE : Abordons à présent l’émergence de ces nouveaux espaces dits de gouvernance de la migration à l’échelle globale. On aimerait avoir vos impressions sur le Pacte mondial sur les migrations de l’ONU de 2016.

C.W.W. : Ce Pacte mondial a été adopté par l’Assemblée générale de l’ONU en septembre 2016 comme réponse à la crise des réfugiés. Cela est d’une certaine manière une réponse onusienne reconnaissant implicitement l’importance de traiter plus officiellement de la question des migrations et des réfugiés. Et ce Pacte mondial va en quelque sorte dans ce sens. Il a comme mandat d’œuvrer à l’élaboration d’un texte final à soumettre pour adoption à la fin de décembre 2018. Rappelons qu’il y a deux volets à ce pacte : il y en a un sur les réfugiés et un sur les migrants. Celui sur les réfugiés est géré par le Haut-commissariat aux réfugiés(HCR). Celui sur les migrants est pour sa part géré par les États membres de l’Assemblée générale des Nations-Unies.

L’intérêt est de porter sur la scène internationale la question des migrations qui a souvent été traitée comme un parent pauvre. Kofi Annan s’y était intéressé en son temps. C’est d’ailleurs lui qui a initié, en 2006[2], cette idée de gouvernance mondiale des migrations.

Il l’a fait notamment par la mise sur pied de différents forums de discussion, qui n’ont certes pas le statut de traités, de réunions officielles ou de conférence internationale onusienne, mais qui ont tout de même le mérite de mettre autour d’une même table tous les acteurs qui ont un intérêt dans cet enjeu : qu’il s’agisse des États d’accueil et de départ, des églises, des ONG, des entreprises, des syndicats, des experts, des associations de migrants, des associations de droits humains, etc. Je rappelle que la migration ne fait pas vraiment partie des discussions des grandes instances internationales, comme le G8, le G20, les COP 21, voire même des Objectifs du millénaire pour le développement.

En somme, ce genre de pacte peut donc permettre de donner plus de légitimité à la question des migrations et de prendre au sérieux tous les dysfonctionnements liés à une gestion très désordonnée des questions migratoires, qui sont surtout gérées par les grands États d’immigration du Nord.

Ce type d’initiative pointe un horizon multilatéral qui nous invite à l’imagination politique et à l’invention démocratique. Cet enjeu exige le renforcement de la consultation des acteurs non gouvernementaux, une meilleure synergie entre les organisations intergouvernementales, tant pour en exploiter les travaux que pour leur dimension opératoire, le renforcement de la recherche : la remontée des enseignements d’une abondante littérature scientifique et la définition d’axes de recherche pertinents pour les décideurs. Si l’on souhaite mieux comprendre les impacts de la migration sur le développement et les impacts du développement sur la migration, il s’avère nécessaire d’enrichir les données sur les caractéristiques des migrants et les raisons de leur migration, sur les conditions et les activités des membres de la diaspora et les envois de fonds.

L’Union européenne, aujourd’hui confrontée à la montée des souverainismes et des extrêmes droites, doit se positionner plus clairement dans le cadre de ces forums. L’Europe, l’une des premières régions d’immigration du monde, est-elle prête à accepter les leçons d’interdépendance? Cet enjeu pose l’impératif d’un cadre multilatéral pour faire de la migration une contribution au développement et un bien public mondial. L’ONU doit donc jouer un rôle plus actif et novateur. Et il faut surtout soustraire le traitement de cet enjeu capital à la seule loi du plus fort. L’Organisation internationale des migrations pourrait jouer un grand rôle, mais sa posture actuelle est trop souvent en relais des politiques des pays du Nord. Voilà en somme.

VE : Voici une occasion de revenir sommairement sur les enjeux plus politiques et philosophiques sous-jacents à cet enjeu migratoire, surtout pour penser ce qui se pointe à l’horizon en termes d’invention démocratique et institutionnelle.

C.W.W. : Par leur situation et la transgression que commande la nécessité de leur existence, beaucoup de personnes migrantes contribuent à révéler les contradictions d’un monde de plus en plus fluide où l’universalité récente du droit de sortie se combine avec un droit d’entrée soumis à la souveraineté des États. Par ailleurs, si la citoyenneté a imposé des valeurs à respecter sous la forme d’une reconnaissance de nouveaux droits aux migrants au nom de l’égalité des droits, les migrations ont, elles, favorisé, bien que pas suffisamment, l’élargissement de la citoyenneté classique en y introduisant des valeurs nouvelles. On sort donc un peu du couple liant la citoyenneté à la nationalité.

On peut renvoyer ici aux travaux du philosophe Zygmunt Bauman qui a bien montré comment l’État moderne s’est empressé de contrôler les déplacements humains par des frontières, des passeports, des visas, des camps, créant apatrides, demandeurs d’asile et sans-papiers, autant de modèles d’exterritorialité réhabilitant la version antique de l’homme maudit. Un système institutionnel global de contrôle démocratique des flux, assorti de règles et de principes éthiques s’imposant à tous est largement absent. Bauman fait de cette étape, qu’il juge urgente et impérative dans l’ère de la globalisation, la cause et la politique d’une humanité partagée[3]. Il analyse le dilemme politique du postmodernisme, caractérisé par le déclin des institutions politiques traditionnelles, la montée du néolibéralisme, les liens fluides et fragmentés et l’identité individuelle.

Dans un monde futur qu’il décrit comme liquide, les migrants et les réfugiés préfigurent une citoyenneté mondiale où l’État est loin d’être le principal acteur. D’autres philosophes, à l’instar d’Étienne Balibar, y voient l’émergence d’une cocitoyenneté[4] s’inscrivant dans une histoire progressive de la citoyenneté qui la replace dans une perspective cosmopolitique, à égale distance d’une simple exigence éthique et d’un projet d’État mondial. Cette cocitoyenneté fait une place à une définition mixte de la communauté politique, à la multiplicité des appartenances et à la mobilité, désignant non pas une citoyenneté du monde, mais une citoyenneté dans le monde, s’accompagnant de la démocratisation contractuelle des frontières et de l’universalité des droits de résidence et de circulation.

Entretien réalisé par Mouloud Idir, coordonnateur du secteur Vivre ensemble au Centre justice et foi


[1] Puisque les plus pauvres sont peu mobiles, sauf comme migrants forcés en cas de conflits et de catastrophes environnementales par exemple.

[2] D’où notamment l’émergence d’initiatives comme le Dialogue de haut niveau de l’ONU sur les migrations internationales.

[3] Voir notamment : Zygmunt Bauman, Le coût humain de la mondialisation, Paris, Hachette, 1999 et L’amour liquide : de la fragilité des liens entre les hommes, Paris, Arles, Éditions du Rouergue, 2004.

[4] Etienne Balibar, « Vers la co-citoyenneté », Après demain, N°4, Octobre 2007, pp.44-46. Voir aussi : Étienne Balibar, « Vers la co-citoyenneté », dans La proposition de l’égaliberté, Paris, PUF, 2010, pp.317-337.