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DOSSIER : - Droit d’asile en péril

Droit d’asile en péril

SOMMAIRE DU BULLETIN

Webzine Vol. 17 no 58
HIVER-PRINTEMPS 2010

Enjeux pour le système d’asile canadien Politique de protection des réfugiés

Par : Idil Atak

Le 30 mars dernier, le ministre de la Citoyenneté, de l’Immigration et du Multiculturalisme, Jason Kenney a déposé un projet de loi (C-11) transformant le fonctionnement de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié.Ces changements ne surprennent pas les défenseurs des droits des demandeurs d’asile qui avaient, bien avant le dépôt du projet de loi, exprimé leurs préoccupations suite aux mesures prises à l’été 2009. Des décisions politiques visant à restreindre le nombre de demandeurs d’asile sont insensibles aux risques pour la vie de certains d’entre eux.

Cet article propose un survol critique des orientations gouvernementales ainsi qu’un résumé des positions des principaux organismes préoccupés par le sort des demandeurs d’asile. En terminant, il reprend les grandes lignes des propos exprimés lors d’une rencontre tenue, en novembre 2009, au Centre justice et foi par plusieurs organisations invitées à nourrir la réflexion. Cet article offre ainsi une analyse du contexte dans lequel s’inscrit la réforme proposée.


Enjeux actuels liés à la protection des demandeurs d’asile

Le gouvernement justifie la réforme du système de détermination du statut de réfugié par la nécessité de « gérer les demandes d’asile de manière ordonnée » et d’éviter que le système ne serve de porte d’entrée aux personnes n’ayant pas besoin d’une protection internationale. Le prétexte avancé est de désengorger le système qui fait face à une accumulation considérable de dossiers en attente d’examen (60 000 demandes) et aux délais excessifs dans la mise en œuvre des renvois des revendicateurs déboutés. Les mesures prises par le ministre de la Citoyenneté, de l’Immigration et du Multiculturalisme au cours de l’été 2009 répondent à l’objectif de limiter le nombre des revendicateurs du statut de réfugié. Les ressortissants mexicains et tchèques sont désormais soumis à l’obligation de se munir d’un visa pour visiter le Canada. Ce faisant, le gouvernement cherche à freiner l’augmentation des demandeurs d’asile en provenance de ces pays. En effet, depuis octobre 2007, environ 3 000 requêtes sont déposées par les ressortissants tchèques d’origine rom. Le nombre des demandes d’asile de Mexicains triple depuis 2005, pour atteindre 9 400 demandes, soit 25 % de l’ensemble des requêtes introduites au Canada en 2008. Le ministre justifie sa décision en précisant que « le processus d’obtention d’un visa permettra d’évaluer qui vient au Canada en tant que visiteur légitime et qui peut vouloir tenter de passer par le système d’octroi de l’asile pour éviter d’être mis en attente dans le système d’immigration ». Or, de nombreuses sources indépendantes font état de graves violations des droits fondamentaux au Mexique et en République tchèque. Les taux d’acceptation des requêtes d’asile pour les Mexicains (11 %) et pour les Roms (40 %) en 2008 au Canada montrent le besoin de protection internationale de certains ressortissants de ces pays(2). L’imposition des visas empêche les personnes persécutées à accéder à la protection internationale prévue par la Convention de Genève sur le statut des réfugiés. En outre, cette mesure amplifie la migration irrégulière : ceux qui ne peuvent obtenir un visa ont souvent recours à des méthodes illégales pour contourner les contrôles : des documents de voyages forgés, un réseau de passeurs, etc.

Par ailleurs, le 23 juillet 2009, le gouvernement lève la suspension temporaire des renvois pour les ressortissants du Burundi, du Libéria et du Rwanda. Le même jour, une exception prévue à l’Entente sur les tiers pays sûrs est révoquée. Désormais, les ressortissants des pays visés par une suspension temporaire des mesures de renvoi (Afghanistan, République démocratique du Congo, Haïti, Iraq et Zimbabwe) ne sont plus autorisés à franchir la frontière terrestre entre le Canada et les États-Unis pour présenter une demande d’asile au Canada(3). Cette décision vise à réduire le nombre des demandes d’asile présentées à la frontière par les ressortissants haïtiens qui représentent, en 2008, environ 80 % de l’ensemble des requêtes (plus de 4 000 demandes)(4). La révocation de l’exception prévue à l’Entente de tiers pays sûr expose la personne retournée par le Canada au danger d’être soumise à une détention prolongée aux États-Unis et d’être privée de garanties procédurales contre le refoulement vers une destination où elle risquerait la persécution(5).

En résumé, le Canada non seulement durcit son discours politique envers les revendicateurs du statut de réfugié, mais aussi déploie des mesures concrètes pour renforcer les contrôles migratoires en amont des frontières et augmenter les renvois forcés des migrants irréguliers. Les initiatives du gouvernement posent des problèmes de compatibilité avec les valeurs découlant de la Charte canadienne des droits et libertés et avec les obligations internationales du Canada en matière des droits humains. Elles sont contreproductives puisqu’elles risquent de placer les intéressés dans un statut illégal.

Préoccupations et inquiétudes

Certains organismes actifs dans le domaine de protection des réfugiés et des droits humains réagissent aux orientations du gouvernement concernant le système de détermination du statut de réfugié. Ces réactions sont résumées ci-dessous.

Le Conseil canadien pour les réfugiés (CCR) a publié plusieurs communiqués dans lesquels il exprime son inquiétude face aux nouvelles mesures imposées par le gouvernement au cours des derniers mois. Il estime que ces mesures remettent en cause les obligations fondamentales juridiques et morales du Canada envers les réfugiés. Le CCR se montre également alarmé par le ton du discours du ministre de la Citoyenneté, de l’Immigration et du Multiculturalisme, visant les demandeurs d’asile et mettant en doute le bien-fondé de leurs revendications.

L’imposition des visas aux ressortissants mexicains et tchèques est condamnée par le CCR qui note qu’un nombre important de demandeurs mexicains craignent avec raison d’être persécutés, du fait du niveau élevé de violence liée au crime organisé et à la corruption gouvernementale. Il souligne que d’autres personnes fuient des menaces sérieuses de violence privée (telles que la violence conjugale) contre laquelle l’État ne peut ou ne veut pas les protéger. Le CCR remarque aussi que la plupart des revendicateurs originaires de la République tchèque sont des Roms, groupe minoritaire, victimes de harcèlement, d’attaques racistes et de discrimination sociale bien documentés(6).

D’après le CCR, la modification du système canadien de détermination du statut de réfugié annoncée par le gouvernement le rend moins équitable. Il critique l’introduction proposée d’un système à deux vitesses, avec des protections moindres pour certaines personnes selon le pays d’origine et une décision de première instance de moins bonne qualité. Ces changements sont, selon le CCR, susceptibles d’augmenter le risque de refoulement des demandeurs d’asile(7).

D’autre part, le CCR souligne qu’il est nécessaire de renforcer les atouts du système actuel de protection des réfugiés, notamment par la mise en place de la Section d’appel des réfugiés, tel que prévu dans la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés. Cette position est partagée par les autres organismes.

La Ligue des droits et libertés, dans un document daté de novembre 2008, plaide pour une meilleure prise en considération, par le Canada de ses obligations découlant des chartes canadienne et québécoise des droits et libertés de la personne et de ses engagements internationaux(8).

Les recommandations de la Ligue des droits et libertés s’inscrivent dans une approche globale de l’immigration. Ainsi, la Ligue demande que le Canada se retire de l’Entente sur le tiers pays sûr, qu’une évaluation de la demande d’asile soit faite par deux commissaires, que la sélection des commissaires soit non partisane, que des mesures soient prises pour mieux encadrer juridiquement la détention des demandeurs d’asile (durée, exercice effectif des garanties de procédure, conditions matérielles, etc.), que cette dernière soit évitée pour les personnes vulnérables (enfants, victimes de la traite, etc.) et qu’il y ait une révision des critères d’octroi de la résidence permanente sur la base de considérations humanitaires ainsi que la mise en place de mesures en faveur des migrants irréguliers, comprenant une garantie d’accès aux services publics et un programme de régularisation.

En septembre 2009, Peter Showler et la Fondation Maytree(9) remarquent qu’il est urgent de corriger les faiblesses du système en vigueur, notamment le caractère politique des nominations à la CISR, le manque de transparence de la procédure de nomination des commissaires, la lenteur du traitement des demandes, l’absence d’une instance d’appel des décisions de la CISR et les délais excessifs pour l’exécution des renvois des revendicateurs déboutés. À cette fin, ils formulent une série de recommandations. La CISR doit être remplacée par un tribunal pour les réfugiés qui sera composé d’une première instance d’examen des demandes du statut de réfugié et d’une instance d’appel. Les membres du tribunal, dont la moitié sera des avocats, doivent être indépendants et seront nommés par un comité indépendant selon les critères de compétence et d’expérience. Le délai de traitement des demandes sera réduit à treize mois au total (six mois pour l’examen par la première instance, quatre mois pour l’appel et le revendicateur débouté sera renvoyé dans un délai maximal de trois mois). La qualité de la représentation juridique des revendicateurs doit être améliorée. Le gouvernement fédéral doit allouer aux provinces des fonds nécessaires pour l’établissement des cliniques d’aide juridique et des programmes de formation pour les conseillers. Le traitement des demandes manifestement infondées peut être accéléré suivant certains critères à déterminer. L’accélération de la procédure de détermination du statut de réfugié éviterait que les revendicateurs aient le temps de s’installer et de tisser des liens socioéconomiques au Canada, ce qui actuellement leur permet d’invoquer les motifs humanitaires pour rester au pays. Ainsi, le motif humanitaire ne pourra plus être évoqué par les revendicateurs après leur audience (c’est-à-dire de 4 à 6 mois après leur arrivée au Canada). Le demandeur débouté n’aura pas droit au processus d’examen des risques avant renvoi si cette mesure est exécutée dans les 90 jours suivant la décision de l’instance d’appel. Le retour volontaire des intéressés doit être privilégié par rapport au renvoi forcé. La mise en place des programmes de retour volontaire doit être encouragée.

En somme, les conséquences négatives des mesures récentes sont dénoncées par les organismes qui ont fait plusieurs recommandations en vue d’améliorer la procédure de détermination du statut de réfugié. Celles-ci se concentrent en particulier sur la nécessité de mettre en place la section d’appel des réfugiés, de prendre des mesures garantissant l’indépendance et la compétence des commissaires ainsi que de l’évaluation de la demande d’asile par deux commissaires. Comme on le verra dans la prochaine section, ces recommandations ne sont pas toutes suivies dans le projet de loi (C-11).


Un calque du modèle britannique

Le ministre de la Citoyenneté, de l’Immigration et du Multiculturalisme a affirmé sa volonté d’établir un système inspiré du nouveau modèle d’asile britannique (the New Asylum Model). L’Agence britannique des frontières a commencé à examiner les demandes d’asile introduites à partir de mars 2007 suivant ce modèle qui vise, avant tout, à accélérer le traitement des demandes d’asile et à désengorger le système.

Trois aspects du projet de loi (C-11) puisés dans le modèle britannique sont particulièrement controversés :

1. Une liste de « pays d’origine sûrs » sera créée et les ressortissants de ces pays seront privés du droit d’appel de la décision négative de la première instance.

Au Royaume-Uni, la Nationality, Immigration and Asylum Act 2002 établit une liste de pays d’origine considérés comme étant sûrs. Les demandes d’asile des ressortissants de ces pays sont qualifiées de « manifestement infondées » (clearly unfounded). Elles sont, dès le début de l’examen, classifiées dans la catégorie de non-suspensive appeal cases. Par ailleurs, le paragraphe 345 des Immigration Rules dispose que si le ministre de l’Intérieur est convaincu qu’il existe un État sûr vers lequel un demandeur d’asile peut être envoyé, la demande de ce dernier est en principe rejetée. Le ministre de l‘Intérieur fournit une liste indicative d’États (au nombre de 54 au début de l‘année 2009). Un demandeur originaire de ces pays est présumé éligible pour une telle procédure.

Ces dispositifs ont abouti à une augmentation des renvois forcés vers des pays « sûrs ». Cependant, la notion de « pays d’origine sûr » qui instaure un traitement différencié de la demande d’asile suivant la provenance géographique des demandeurs est problématique au regard de l‘article 3 de la Convention de Genève qui enjoint aux États de ne faire aucune discrimination fondée sur la race, la religion ou le pays d’origine. Les tribunaux britanniques ont, à plusieurs reprises, condamné les décisions de renvoi vers des « pays sûrs » en raison des atteintes au principe de non-refoulement, au droit à la vie familiale ou privée. Ils ont de plus affirmé que le ministre de l’Intérieur ne saurait se baser sur le seul fait que l’État tiers a signé la Convention de Genève pour conclure à sa sûreté : il doit s’assurer que cet État agit de bonne foi pour remplir ses obligations internationales. Malgré la jurisprudence des tribunaux, des changements dans les procédures d’asile ont fortement réduit le niveau de contrôle judiciaire. Il s’avère aussi que cette politique pénalise les personnes les plus vulnérables comme les victimes de la torture en état de stress post-traumatique.

2. Le projet de loi (C-11) confie la première entrevue à des fonctionnaires et l’audience à un commissaire-fonctionnaire de la CISR. Il s’agit encore d’un amendement inspiré du modèle britannique où les agents d’immigration sont chargés de la première entrevue, une étape cruciale pendant laquelle les demandes sont « filtrées ». Ces agents de l’administration ne remplissent pas les conditions d’indépendance et d’impartialité, ce qui est préoccupant étant donné les objectifs politiques du gouvernement. Plusieurs observateurs ont exprimé leurs inquiétudes concernant les qualifications, la formation et les pouvoirs étendus de ces agents. Les mêmes préoccupations peuvent être soulevées au Canada concernant tant le rôle imparti aux agents que la compatibilité du nouveau système avec les principes de justice fondamentale (présence d’un avocat, le droit de présenter sa cause de vive voix, accès à un interprète et à l’aide juridique, etc.)

3. Le projet de loi (C-11) prévoit la tenue de la première entrevue dans les huit jours suivant la soumission de la revendication et l’audience dans les deux mois. Cette accélération peut être louable si l’équité de procédure est garantie. Or, le modèle britannique dont l’objectif est de finaliser l’examen en procédure normale d’une demande d’asile en six mois montre que la réduction des délais se produit au détriment de la qualité décisionnelle. Les revendicateurs ne disposent pas de suffisamment de temps pour réunir les preuves à l’appui de leur demande. Les garanties procédurales sont réduites : les demandeurs d’asile éprouvent des difficultés pour trouver un avocat, l’aide juridique est limitée, la révision judiciaire n’est possible que sur autorisation, etc. De plus, le système britannique a un coût financier élevé : 176 millions de livres sterling pour 2007 et 2008(10). Il s’avère inefficace. Seuls 7 % à 9 % des demandeurs déboutés sont renvoyés en raison des difficultés récurrentes comme l’absence des documents de voyage et le problème des escortes. Les autorités britanniques n’arrivent pas à remplir leurs objectifs de réduire les demandes d’asile, ni à les gérer de manière efficace. Cette inefficacité découle, en partie, de l’annulation des décisions de l’administration britannique par les tribunaux lorsque ces décisions portent atteinte aux droits fondamentaux. En somme, l’exemple britannique n’est pas un modèle à suivre pour le Canada. Les organismes se sont d’ailleurs prononcés sans exception contre son adoption.

Changement de paradigme migratoire

La réforme du système canadien d’asile et d’immigration intervient dans un contexte global de changement de paradigme migratoire. La nécessité de préserver l’intégrité et l’efficacité du régime de protection des réfugiés est une préoccupation majeure des pays du Nord Global qui, depuis les années 1980, font face à des défis comme la mixité des flux migratoires et l’augmentation du nombre des migrants irréguliers et des demandeurs d’asile. Cette préoccupation a motivé les États à resserrer les contrôles sur les étrangers, notamment à travers une coopération internationale accrue. La perception de l’asile comme une voie alternative à la migration économique a justifié la mise en place des mesures pour restreindre le régime de protection des réfugiés et réduire l’attractivité des conditions d’accueil des revendicateurs. Comme le montre l’influence du modèle britannique sur le projet de loi (C-11), cette tendance mondiale affecte les normes et les politiques au Canada. Les mesures récentes sont semblables à celles adoptées par les États-Unis et certains pays membres de l’Union européenne depuis deux décennies : politique des visas, accélération de l’examen des demandes d’asile, sanctions à l’encontre des transporteurs, criminalisation de l’aide à la migration irrégulière, recours grandissant à des mesures dissuasives comme la détention et le renvoi forcé, etc. Or, ces mesures n’ont pas fait preuve d’efficacité : la migration irrégulière augmente et les demandes d’asile n’ont pas diminué. En revanche, elles se sont avérées particulièrement négatives du point de vue des droits humains. Devant ces constats, on est en droit de se demander dans quelle mesure l’alignement des politiques canadiennes sur les modèles répressifs européens et états-uniens est une décision judicieuse.

Par ailleurs, des phénomènes comme le recrutement grandissant des travailleurs temporaires méritent une analyse approfondie. Solution pragmatique aux pénuries de compétences sur le marché du travail, cette forme migratoire remet en question des procédures traditionnelles de sélection de main-d’œuvre immigrée, sans qu’une évaluation ne soit effectuée sur ses conséquences socioéconomiques. Le changement des priorités gouvernementales dans la politique d’immigration aboutit à la « vulnérabilisation » de certaines catégories de travailleurs migrants. Il soulève de nombreuses interrogations. Ces travailleurs temporaires sont-ils destinés à devenir des immigrants permanents? Les passerelles entre les régimes seront-elles utilisées, et dans quelle proportion? Les temporaires non sélectionnés pour devenir permanents repartiront-ils? Avons-nous la capacité de les suivre à la trace et de les renvoyer massivement, au besoin? Il est urgent d’apporter des réponses adéquates à ces questions afin d’atteindre les objectifs de développement économique, et d’intégration institutionnelle et symbolique égalitaire des immigrants.

Le contexte actuel affecte tant les droits de migrants que ceux des réfugiés. Il a des implications majeures sur la vie des personnes concernées. Par conséquent, il est nécessaire de privilégier une grille d’analyse basée sur les droits humains et tenant compte des enjeux principaux. À cette fin, les facteurs qui sont à l’origine des dérives actuelles doivent être identifiés (par exemple, la position de l’actuel ministre) et les atteintes aux droits fondamentaux protégés dans la Charte des droits et libertés doivent être soulignées. Ces atteintes ne découlent pas uniquement des décisions récentes telles que la levée des moratoires, mais aussi d’autres mesures plus systémiques comme l’interception des demandeurs d’asile en amont des frontières et surtout les dysfonctionnements du processus de détermination du statut de réfugié. Ces derniers portent en particulier sur les décisions fondées sur le soupçon sans confrontation tant au cours du processus de détermination du statut de réfugié que pendant les contrôles effectués par les agents d’immigration en amont des frontières; le manque d’information sur le système disponible pour les revendicateurs ; les incohérences dans les décisions qui aboutissent à des erreurs irréparables faute d’un appel et les délais déraisonnables dans le traitement des demandes.

Pendant la rencontre de novembre 2009 au Centre justice et foi, les participants ont convenu de réfléchir à une stratégie qui assurerait la mise en commun des revendications et des actions futures des organismes concernés. Les organismes ont, en effet, un rôle important à jouer dans la dénonciation des injustices du système actuel et dans la promotion d’une approche basée sur les droits humains. Il est urgent de mobiliser la société civile et de faire front commun. Une stratégie de coalition peut être mise sur pied, basée sur des recommandations pouvant rallier tous les acteurs.

Notes

1 L’auteure est docteure en droit et boursière au Centre justice et foi.
2 Castonguay Alec, « Visas : la décision d’Ottawa soulève une tempête », La Presse, 15 juillet 2009.
3 CIC, « Le ministre Kenney annonce la révocation d’une exception prévue à l’Entente sur les tiers pays sûrs », communiqué, Ottawa, 23 juillet 2009.
4 FORTIN, Karine, « Un obstacle de plus pour les demandeurs d’asile haïtiens », La Presse canadienne, 24 juillet 2009.
5 Anker Deborah et Harvard Law Student Advocates for Human Rights & The International Human Rights Clinic, Human Rights Program, “Bordering on failure: the US-Canada safe third country fifteen months after implementation”, mars 2006.
6 CCR, « L’imposition de visas pour les Mexicains et les Tchèques ferme la porte aux réfugiés», Communiqué, 14 juillet 2009.
7 CCR, « Protection des réfugiés », Lettre ouverte, octobre 2009.
8 Ligue des droits et libertés, Les droits universels et inaliénables pour tous et toutes : pistes pour une réforme de la politique canadienne d’immigration, novembre 2008.
9 Fast, fair and final : Reforming Canada’s refugee system, 2009.
10 Environ 275 millions en dollars canadiens.