Secteur Revue Relations

DOSSIER : La retraite: une responsabilité collective

Le rapport D’Amours : de mauvaises solutions

Par : Gilles L. Bourque et Frédéric Hanin

Les auteurs sont respectivement chercheur à l’Institut de recherche en économie contemporaine (IRÉC) et professeur au Département des relations industrielles de l’Université Laval

Les deux principales mesures du rapport D’Amours ne misent pas sur un véritable renforcement des régimes de retraite publics, ce qui devrait pourtant être la priorité du gouvernement québécois pour assurer une meilleure retraite à la majorité de la population.

La réforme du système de retraite est un enjeu social et politique majeur au Québec depuis la fin des années 1990, que ce soit sous son aspect positif, en période de surplus financiers, ou sous son aspect négatif, en période de crise boursière et de déficits actuariels. La publication du rapport du comité d’experts sur l’avenir du système de retraite québécois – appelé communément rapport D’Amours, du nom du président du comité – a-t-elle marqué une étape décisive dans la réforme du système? Parviendra-t-on à le renouveler et à l’améliorer ou bien le seul scénario envisageable est-il que les bénéficiaires actuels consentent à des concessions qui affecteront aussi ceux et celles qui les suivront? La commission parlementaire qui a suivi la publication du rapport n’a pas permis de dégager un consensus sur le contenu et la façon de mettre en œuvre les réformes. À l’évidence, le gouvernement québécois se retrouve dans une situation paradoxale. D’un côté, il s’agit pour lui de renforcer la sécurité des revenus des retraités par les régimes publics mais, d’un autre côté, il favorise la mise en place de nouvelles mesures dont on peut déjà prévoir l’effet exactement contraire. L’examen critique des deux principales propositions du rapport D’Amours, soit la rente de longévité et les régimes volontaires d’épargne-retraite (RVÉR), le démontre.
 
La rente de longévité
Dans le contexte de la réforme de la sécurité sociale au Canada de la part du gouvernement fédéral (Pension de sécurité de la vieillesse et Supplément de revenu garanti), liée aux difficultés financières des régimes complémentaires de retraite d’employeurs, le rapport D’Amours a proposé l’établissement d’une rente de longévité assurant une sécurité de revenu aux personnes du « quatrième âge », à partir de 75 ans. Cette mesure a été intégrée dans le plan d’action du gouvernement québécois, déposé en décembre dernier. Il s’agit d’une rente financée par des cotisations obligatoires des travailleurs et des employeurs qui procure un revenu supplémentaire correspondant à 0,5 % du salaire admissible par année de cotisation (avec un maximum de 40 années de cotisations). Les fonds seraient administrés par la Régie des rentes du Québec et pourraient représenter 120 milliards de dollars au bout de 20 ans d’existence du programme. Le montant de la rente versée serait ajusté en fonction de la situation financière du régime. Comme son nom l’indique, ce programme cherche à couvrir le « risque » que nous courons à vivre plus longtemps que les générations précédentes et les coûts supplémentaires que cela pourra représenter pour le système public (en soins de santé, en hébergement, etc.), tout en favorisant l’équité intergénérationnelle par un mécanisme d’épargne obligatoire.
 
Cette proposition témoigne bien de l’approche dominante en matière de retraite. Selon celle-ci, le régime public doit compenser les déficiences du secteur financier et la réduction de l’offre de régimes de pension de la part des employeurs. Dans cette optique, le vieillissement de la population est une raison suffisante pour augmenter l’épargne forcée des ménages, peu importe les conditions de leur endettement; et, finalement, la qualité de vie à la retraite apparaît davantage comme une question de planification financière personnelle plutôt que comme une question politique de vie en société et de financement des besoins sociaux par la redistribution des revenus.
 
On comprend bien les réticences des parlementaires québécois qui ont recommandé des études plus approfondies, car la proposition de rente de longévité inverse l’esprit du Régime de rentes du Québec en rendant l’épargne accumulée et rentabilisée par les gestionnaires financiers plus importante que la solidarité sociale fondée sur la répartition des revenus du travail entre les travailleurs actifs et les retraités. De plus, c’est à partir de l’analyse des besoins sociaux des aînés pour les générations à venir que l’on devrait ensuite améliorer les régimes publics.
 
L’échec prévisible des RVÉR
Le rapport D’Amours légitime également les régimes volontaires d’épargne-retraite (RVÉR), proposés tant par le gouvernement fédéral que par le provincial, qui vont pour leur part accroître les distorsions entre les générations et à l’intérieur d’une même génération, au bénéfice du secteur financier. Ils seront proposés par les employeurs à leurs employés sans cotisation obligatoire. Il s’agit de régimes individuels à cotisations déterminées qui ne garantissent pas de rente et qui viennent rompre le principe de mutualisation du risque entre les diverses cohortes de travailleurs. Les gouvernements choisissent donc d’aggraver les problèmes historiques liés aux REÉR, notamment l’inégalité des personnes face à l’épargne, tout en réduisant nos chances de progresser vers un système assurant une retraite convenable à davantage de personnes et dont les frais de gestion de l’épargne accumulée seraient moindres. Les employeurs n’étant pas obligés de cotiser au RVÉR, ceux-ci sont susceptibles de se désengager de leurs régimes existants, laissant ainsi l’ensemble de la responsabilité de la planification financière de la retraite reposer sur le dos des travailleurs et des travailleuses, de façon individuelle.
 
Les défauts du RVÉR sont nombreux. Pour les décrire correctement, on peut regarder ce qui se passe aux États-Unis avec les régimes de retraite 401(k), dont les caractéristiques sont semblables. C’est à partir du début des années 1980, à la faveur d’un rapport de force défavorable aux forces sociales et syndicales, que se généralise à une large échelle dans les entreprises étasuniennes la formule de ces régimes, dont le nom réfère à la section 401(k) de la loi de l’impôt des États-Unis. Ainsi, si, en 1983, 62 % des travailleurs couverts par des régimes de retraite avaient des régimes à prestations déterminées – contre 12 % ayant des régimes à cotisations déterminées –, 30 ans plus tard, ils n’étaient plus que 19 % à pouvoir profiter de régimes à prestations déterminées, contre 69 % souscrivant à des régimes à cotisations déterminées, principalement des régimes 401(k). C’est dire que ces régimes ont transformé radicalement les retraites des salariés étasuniens.
 
Les régimes 401(k) sont vulnérables aux fluctuations boursières, avec des résultats de rendement plus que moroses depuis la crise de 2008. Il n’est d’ailleurs pas rare qu’ils subissent des pertes importantes, l’épargnant voyant ainsi sa retraite diminuer, voire presque totalement disparaître. Ce fut, par exemple, le cas de plusieurs employés d’Enron qui avaient placé en moyenne 62 % de leur compte 401(k) en actions d’Enron (classées triple A par les agences de notation…) et qui ont perdu toute leur mise lors de la chute de l’entreprise.
 
Avec leurs mauvais rendements, leurs frais de gestion élevés et leur sensibilité extrême aux cycles économiques, non seulement ces régimes ne sont pas bons pour les ménages, ils ne le sont pas non plus pour l’État. Selon l’Urban Institute-Brookings Institution Tax Policy Center, les pertes de revenus fiscaux associés aux régimes 401(k) et aux Individual Retirement Arrangements (la version étasunienne de nos REÉR) s’élèveraient à 1000 milliards de dollars pour la présente décennie (2011-2020). Dans le contexte actuel de crise des finances publiques, l’absence de fiscalité sur les placements n’est certainement pas une solution d’avenir pour rétablir l’équité fiscale entre les revenus du travail et les revenus du capital.
 
La solution à l’insécurité financière
L’évolution du système de retraite québécois qui semble être privilégiée par nos gouvernements remet en cause le principe même de l’amélioration du niveau de vie des futurs retraités par la socialisation des revenus et la solidarité entre les générations. Par ailleurs, l’insécurité financière qui s’est développée dans les dernières années, autant pour les travailleurs actifs que pour les retraités, mine les fondements des régimes de retraite. C’est un enjeu politique qui mérite d’être davantage débattu.
 
La solution à cette insécurité financière implique un choix politique de bonification des régimes publics, autant au plan quantitatif – pour garantir des rentes suffisantes – qu’au plan qualitatif – pour développer des régimes innovants. L’évaluation du Régime de rentes du Québec, prévue en 2014, doit permettre aux acteurs sociaux de s’unir pour avancer des propositions de bonification du régime public. C’est moins l’aspect technique qui est important que la vision de la place des régimes publics dans un nouveau compromis « sociétal » capital-travail qui devrait être présentée à cette occasion. Il faut ouvrir le débat public sur la retraite en demandant aux organismes publics d’étudier les propositions de rechange.